Els governs locals davant del repte dels fons europeus de recuperació
| Autor | Alfredo Galán Galán |
| Páginas | 101-117 |
Revista catalana de dret públic #63
www.rcdp.cat
LOS GOBIERNOS LOCALES ANTE EL RETO DE LOS FONDOS EUROPEOS DE
RECUPERACIÓN
Alfredo Galán Galán*
Resumen
Este trabajo analiza el reto que suponen para los gobiernos locales los fondos europeos de recuperación. Comienza con
la descripción de los fondos europeos, tanto su aprobación por la Unión Europea (Plan Europeo para la Recuperación
NextGenerationUE y Marco Financiero Plurianual 2021-2027) como su posterior gestión en España (Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia). A continuación, se contrapone el papel que efectivamente ha correspondido
y el que hubiera debido corresponder a los gobiernos locales en la aprobación y en la ejecución de los fondos. En el
nivel europeo, se expone la posición del Comité Europeo de las Regiones y el Informe de posición aprobado por las
Autoridades Metropolitanas Europeas (EMA). En el plano nacional, se destaca la participación de los gobiernos locales
en la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, la moción aprobada por la Comisión
de Entidades Locales del Senado y la declaración institucional de la Federación Española de Municipios y Provincias.
Palabras clave: gobierno local; fondos europeos de recuperación; Plan Europeo para la recuperación NextGenerationEU;
Marco Financiero Plurianual 2021-2027; Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; Conferencia Sectorial
del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; Next Generation EU; NGEU.
LOCAL GOVERNMENTS CHALLENGED BY THE EUROPEAN RECOVERY FUNDS
Abstract
This paper analyses the challenge that European recovery funds pose for local governments. It begins with a description
of the European funds, both their approval by the European Union (NextGenerationEU Recovery Plan and Multiannual
Financial Framework 2021–2027) and their subsequent management in Spain (Recovery, Transformation and Resilience
Plan). It then contrasts the role that local governments had in the approval and implementation of the funds with the
role that they should have had. At the European level, the article looks at the position of the European Committee of
the Regions and the position paper adopted by the European Metropolitan Authorities (EMA). At the national level,
it highlights the participation of local governments in the Sectoral Conference on the Recovery, Transformation and
Resilience Plan, the motion approved by the Committee of Local Entities of the Spanish Senate, and the institutional
Key words: local government; European recovery funds; NextGenerationEU Recovery Plan; Multiannual Financial
Framework 2021–2027; Recovery, Transformation and Resilience Plan; Sectoral Conference on the Recovery,
Transformation, and Resilience Plan; Next Generation EU; NGEU.
* Alfredo Galán Galán, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona. Facultad de Derecho, av. Diagonal,
684, 08028 Barcelona. alfredogalan@ub.edu.
Citación recomendada: Galán Galán, Alfredo. (2021). Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de
recuperación. Revista Catalana de Dret Públic, 63, 101-117. https://doi.org/10.2436/rcdp.i63.2021.3727.
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Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
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Sumario
1 Introducción: los gobiernos locales ante los fondos europeos de recuperación
2 Los fondos europeos de recuperación
2.1 La aprobación por la Unión Europea de los fondos: el Plan Europeo para la Recuperación
NextGenerationEU y el Marco Financiero Plurianual 2021-2027
2.2 La gestión por España de los fondos: el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
3 El papel de los gobiernos locales en los fondos europeos de recuperación
3.1 El papel de los gobiernos locales en la Unión Europea
3.1.1 La posición del Comité Europeo de las Regiones
3.1.2 El Informe de posición de las Autoridades Metropolitanas Europeas sobre el papel de las áreas
y Resiliencia
3.2 El papel de los gobiernos locales en España
3.2.1 La moción de la Comisión de Entidades Locales del Senado
3.2.2 La declaración institucional de la Federación Española de Municipios y Provincias y su respaldo
desde el mundo local
3.2.3 La escasa presencia del mundo local en los planes nacionales de recuperación
3.2.4 Una novedad de interés: la participación de las entidades locales en la Conferencia Sectorial del
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
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Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 103
1 Introducción: los gobiernos locales ante los fondos europeos de recuperación
La pandemia ha originado una crisis sin precedentes en los tiempos modernos. La crisis sanitaria ha venido
acompañada de otras crisis, como la económica y la social. Para hacer frente a sus efectos e impulsar un
proceso de recuperación en los Estados miembros, la Unión Europea ha puesto en marcha un ambicioso
programa de actuación que supone la movilización de ingentes recursos económicos. Entre otras muchas
incógnitas que esta nueva situación ha generado, destaca el papel que debe corresponder a los entes subestatales
—y, en concreto, a las entidades locales— en la gestión de esos fondos europeos. En el caso de España, el
principal interrogante es si debe reconocerse la participación de los gobiernos locales en la elaboración y en la
posterior ejecución de los planes nacionales de recuperación, tanto en el estatal como en los correspondientes
autonómicos. En concreto, si ellos deben ser receptores de dichos fondos; si están en condiciones de recibirlos,
en especial, si disponen de la capacidad de gestión precisa; si deben serlo en modo directo —esto es, sin la
intermediación de la comunidad autónoma a la que pertenezcan— y en qué grado deben serlo —en particular,
si debe garantizárseles un determinado porcentaje de total de los recursos y, en su caso, los criterios objetivos
1 Este es el tema que constituye el objeto del presente trabajo, con la
advertencia de que la cuestión aún dista mucho de estar cerrada en el momento en que se escriben estas páginas.
2 Los fondos europeos de recuperación
2.1 La aprobación por la Unión Europea de los fondos: el Plan Europeo para la Recuperación
NextGenerationEU y el Marco Financiero Plurianual 2021-2027
En la reunión extraordinaria del Consejo de la Unión Europea que tuvo lugar entre los días 17 y 21 de julio
de 2020, los jefes de Estado y de Gobierno llegaron a un acuerdo sobre los llamados “fondos europeos de
los recursos económicos movilizados, sino también por el hecho de que, por primera vez, la Comisión, en
propios de la Unión.2
En la citada reunión, el Consejo de la Unión Europea, en el contexto de la crisis originada por la pandemia,
como objeto la aprobación del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (MFP 2021-2027) y del Plan Europeo
para la Recuperación NextGenerationEU (NGEU).
Las negociaciones del MFP 2021-2027 comenzaron marcadas por el impacto del Brexit en el presupuesto de
la Unión. No obstante, el inicio de la pandemia cambió drásticamente los términos del debate. Rápidamente
se percibió la oportunidad de ofrecer medidas comunes de estímulo a la recuperación a través del presupuesto
El NGEU, por su parte, se ha concebido como un instrumento temporal, dotado con 750.000 millones de
euros, con el objetivo genérico de garantizar que la recuperación sea sostenible, uniforme, inclusiva y justa
1 “Hay muchas preguntas que laten en el ambiente político-institucional desde que la Unión Europea aprobó los fondos
NextGenerationEU y el Gobierno de España difundió el ‘proyecto’ de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia,
documento que fue remitido a la Comisión Europea en el mes de octubre de 2020. ¿Qué papel tendrán los gobiernos locales en la
gestión de esos fondos europeos? ¿Hasta qué punto podrán ser receptores de esas ayudas y préstamos y cuáles serán los recursos que
de proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica o en formato más micro? ¿Cómo se puede articular
cabalmente una implicación de un fragmentado espacio local en un modelo de gestión de fondos que pretende ser concentrado
en proyectos ambiciosos en su objeto y cuantía, y que asimismo representen la apuesta por una colaboración público/privada?”
(Jiménez, 2021a).
2 Mario Kölling ofrece una explicación clara y rigurosa de la génesis, objetivos y contenido de los fondos europeos de recuperación
(Kölling, 2021, p. 14-55). Es el trabajo que hemos tomado como base para las breves consideraciones contenidas en este apartado.
Igualmente didáctica es la exposición sobre la cuestión de Santiago Calvo López, en particular, respecto a la descripción del programa
como en relación con la distribución de fondos europeos entre los Estados miembros de la Unión (Calvo, 2020, p. 447-461).
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Estados: el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia (MRR), la Ayuda a la Recuperación para la
Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE) y el Fondo de Transición Justa.
El principal de los instrumentos del NGEU es el MRR. Su objetivo inmediato es compensar el efecto
negativo de la pandemia en las economías de los Estados miembros, pero ello se quiere compatibilizar con
otros objetivos más genéricos buscados por la Unión, como son facilitar la competitividad, la resiliencia, la
transformación ecológica y digital, el crecimiento inclusivo inteligente y sostenible y la estabilidad de los
subvenciones (312.500 millones de euros) y en préstamos a bajo interés (360.000 millones de euros). La
asignación del 70 % de total del MRR, para los años 2021 y 2022, se basa en la población de cada Estado
miembro, la inversa de su PIB per cápita y su tasa media de desempleo en los últimos cinco años (2015 a
2019) frente a la media de la Unión. La adjudicación de la cantidad restante —esto es, el 30 % del MRR— se
acordará en 2023, repartida sobre la base de la reducción del PIB real en 2020 y la pérdida acumulada del
PIB real en el período 2020-2021.
2.2 La gestión por España de los fondos: el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
Los Estados miembros tienen la obligación de presentar sus propios planes nacionales de recuperación y
sostenible 2021,3 que serán evaluados por la Comisión y sometidos a aprobación del Consejo. En este contexto,
el Gobierno de España ha aprobado el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).4
Según se nos advierte desde el principio, el PRTR tiene como objeto poner en marcha, de manera inmediata,
un voluminoso programa de inversiones a realizar prácticamente en su totalidad entre 2021 y 2023, así como
un completo programa de reformas, tanto estructurales como legislativas, orientadas a abordar los principales
retos de España. En concreto, inversiones y reformas persiguen un triple objetivo: “Apoyar a corto plazo
la recuperación tras la crisis sanitaria, impulsar a medio plazo un proceso de transformación estructural, y
social, territorial y medioambiental”.5 Queremos destacar, precisamente, la ambición que mueve al PRTR.
En su origen está no solamente la voluntad de dotarse de los instrumentos necesarios para hacer frente de
inmediato a una crisis concreta, neutralizar sus efectos nocivos e impulsar la recuperación; además —y esto
es lo reseñable— se pretende impulsar, ya en un marco temporal más amplio, un proceso de transformación
que suponga un cambio profundo y permanente en nuestras estructuras productivas y que se proyecte sobre
todos los órdenes. Desde esta perspectiva, la crisis causada por la pandemia es la causa inmediata, pero
con vocación de ir más allá de la crisis.
extraordinaria para desplegar este Plan [...] En efecto, estos nuevos mecanismos proporcionarán a España
hasta 140.000 millones de euros en transferencias y créditos en el periodo 2021-2026, que se unirán al resto
de instrumentos previstos en el Marco Financiero Plurianual para impulsar inversiones y reformas en los
ámbitos prioritarios a nivel europeo”.6
de los nuevos instrumentos Next Generation EU”.7
3 Estas iniciativas comunes son: activación, renovación, recarga y repostaje, conexión, modernización, expansión, reciclaje y
perfeccionamiento profesional.
4 PRTR, bautizado como “España puede”, expresión sin duda más propia del mundo de la comunicación política.
5 PRTR, p. 7.
6 PRTR, p. 7-8.
7 PRTR, p. 13.
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Las inversiones y las reformas que incorpora el PRTR “se interrelacionan y retroalimentan para lograr cuatro
objetivos transversales”.8 Estos objetivos, denominados “ejes transversales”, son los siguientes: transición
ecológica, transformación digital, cohesión social y territorial e igualdad de género. Estos cuatro ejes orientan
diez “políticas palanca”, que se caracterizan por su gran capacidad de arrastre sobre la actividad económica
y el empleo.9 A su vez, cada una de estas políticas se integra por determinados componentes, en un total
que llega a la treintena, que son aquellos a través de los cuales se articulan los proyectos de inversiones y
reformas. La mayoría de ellos tienen carácter horizontal, proyectándose sobre el conjunto de la economía,
aunque algunos se dirigen a impulsar la modernización de sectores tractores, entre los que se incluyen, de
manera expresa, “las propias Administraciones públicas”.10 De manera coherente con lo antes dicho respecto
con los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030.
3 El papel de los gobiernos locales en los fondos europeos de recuperación
3.1 El papel de los gobiernos locales en la Unión Europea
Estados miembros en la aprobación por la Unión Europea de los fondos extraordinarios para el impulso de
la recuperación. Debe destacarse en este punto, sin embargo, como notable excepción, la labor desarrollada
por el Comité Europeo de las Regiones. A pesar de ello, una mayor presencia ha sido pedida desde el mundo
local. Destacamos, en particular, el posicionamiento común de las entidades de ámbito metropolitano europeas,
reclamando una presencia más intensa no solamente en el nivel europeo, sino también en la preparación y en
la ejecución de los planes nacionales de recuperación de los distintos Estados miembros.
3.1.1 La posición del Comité Europeo de las Regiones
En ejercicio de sus atribuciones, el Comité Europeo de las Regiones (CDR) ha tenido ocasión de pronunciarse
reiteradamente sobre la crisis originada por la covid-19 y su incidencia en los gobiernos regionales y locales.
Debe advertirse, por tanto, que sus análisis no se centran exclusivamente en las entidades locales, sino que
abarcan el conjunto de las entidades de nivel subestatal. Por su relevancia, destacamos seguidamente dos de
estos recientes pronunciamientos:
a) La Resolución de 14 de octubre de 2020, sobre el Barómetro Regional y Local Anual de la UE 2020.
Los entes locales y regionales frente a la covid-19 y la construcción de la recuperación.11
Esta resolución del CDR se aprueba tomando como base el informe Barómetro Regional y Local
estado de la Unión, proporcionar a los responsables políticos a escala europea, nacional, regional y
local los datos de los retos más acuciantes para el próximo año y formular recomendaciones clave
12
8 PRTR, p. 8.
9 Las diez “políticas palanca” son las siguientes: 1. Agenda urbana y rural, lucha contra la despoblación y desarrollo de la agricultura.
2. Infraestructuras y ecosistemas resilientes. 3. Transición energética justa e inclusiva. 4. Una Administración para el siglo XXI. 5.
Modernización y digitalización de industria, pymes y turismo e impulso a una España emprendedora. 6. Pacto por la ciencia. Sistema
Nacional de Salud. 7. Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades. 8. Economía de los cuidados y
inclusivo y sostenible.
10 La política primera, “Agenda urbana y rural, lucha contra la despoblación y desarrollo de la agricultura”, incluye tres componentes:
plan de choque de movilidad sostenible, segura y conectada en entornos urbanos y metropolitanos; plan de rehabilitación de viviendas
y regeneración urbana, y transformación ambiental y digital del sistema agroalimentario y pesquero. Por su parte, la cuarta política,
“Una Administración para el siglo XXI”, integra un único componente: modernización de las Administraciones públicas.
11 140.º Pleno, 12-14 de octubre de 2020. RESOL-VII/008.
12 Primer considerando de la resolución.
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El punto de partida de la resolución es la constatación de que los entes regionales y locales “se
encuentran en primera línea de la gestión de crisis y son responsables de aspectos esenciales de las
medidas de contención”.13
papel fundamental en la gestión de la crisis de la covid-19, por medio tanto de sus propias decisiones
y acciones políticas como de la aplicación de políticas decididas en otros niveles de gobierno”.14
La resolución se hace eco de una encuesta pública realizada en septiembre de 2020, en nombre del
CDR, sobre las opiniones de los ciudadanos de la Unión respecto de la crisis del coronavirus y el
papel de los entes locales y regionales. Según los resultados de dicha encuesta, estas entidades “siguen
para adoptar, ahora y en el futuro, las medidas adecuadas que permitan superar el impacto económico
y social de la crisis del coronavirus. Una clara mayoría de europeos (58 %) también considera que
de la Unión Europea para resolver problemas, y esta opinión es mayoritaria en todos los Estados
miembros”.15
Se destaca que la crisis “ha dado lugar a un aumento del gasto y a una reducción de los ingresos” de
tanto de la Unión como de los gobiernos centrales de los Estados miembros.16 En concreto, respecto al
que “no debe ignorar la dimensión territorial”. En otras palabras, “los gobiernos subnacionales deben
participar estrechamente en la preparación de los planes nacionales y elaborar sus propios planes
regionales y locales de recuperación en consonancia con los planes nacionales y de la Unión Europea”.
Se recomienda que “el Semestre Europeo, como instrumento de gobernanza del Mecanismo, debe
incorporar un código de conducta para la participación de los entes locales y regionales”.17
Por último, ante el temor de que las entidades subestatales, en especial las que cuentan con una menor
claridad” para evitar “tasas de absorción potencialmente bajas”, lo que resulta especialmente
cierto en los gobiernos locales. En efecto, el CDR solicita a la Comisión, “a la luz del número de
interacción entre los diferentes mecanismos nuevos, como REACT-UE, el Fondo de Transición Justa
y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, por una parte, y los regímenes nacionales y de la
proyectos, por ejemplo, para el programa REACT-UE”.18
b) El Dictamen de 7 de mayo de 2021, sobre experiencias y lecciones extraídas por regiones y ciudades
durante la crisis de la covid-19.19
Entre las recomendaciones políticas que formula el CDR en este dictamen destaca la advertencia
de que, en el contexto de la crisis provocada por la covid-19, “el papel de los gobiernos locales y
regionales no puede ser subestimado [...] Cuentan con la ventaja de la proximidad a la ciudadanía, lo
13 Segundo considerando de la resolución.
14 Cuarto considerando de la resolución.
15 Punto 2 de la resolución.
16 Punto 3 de la resolución.
17 Punto 5 de la resolución.
18 Punto 14 de la resolución.
19 144.º Pleno, 5-7 de mayo de 2021. NAT-VII/011.
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cual garantiza que entienden las necesidades locales, y se hallan también en primera línea cuando se
trata de dar respuesta”.20
siguen estando, en primera línea de la lucha contra la covid-19, respondiendo, como nivel más próximo
a la ciudadanía, a las emergencias sanitarias, sociales y económicas que afectan a sus comunidades,
y conduciendo a nuestra sociedad hacia una recuperación sostenible y resiliente”.21
solicitando “que los gobiernos nacionales y de la Unión Europea asignen más recursos a los entes
locales y regionales”.22 En concreto, se pide “a las instituciones europeas y a los gobiernos nacionales
que incluyan a los entes locales y regionales en la preparación de los planes nacionales y de la Unión
Europea de recuperación y resiliencia en el contexto de la covid-19 y de posibles futuras pandemias”,
todo ello con el convencimiento “de que esas medidas necesitan una dimensión local y regional
23 Asimismo, se requiere que esas mismas entidades subestatales “participen en la
implementación de los nuevos instrumentos de la Unión Europea, como los planes de recuperación
Next Generation UE”.24
En línea con lo ya dicho en la Resolución de 14 de octubre de 2020, sobre el Barómetro Regional y
Local Anual de la UE 2020, en el dictamen también se solicita a las instituciones europeas “que velen
por fomentar la claridad en lo que respecta a la interacción entre los diferentes nuevos mecanismos
potencialmente baja a nivel local y regional”. En este sentido, el CDR “anima a los Estados miembros
y a la Comisión Europea a que involucren en mayor medida a los niveles local y regional en el
esfuerzo global de recuperación. El papel que desempeñan en primera línea de la lucha contra la
pandemia, en la inversión pública y en estas transiciones paralelas, debe formar parte del plan de
recuperación central”.25
3.1.2 El Informe de posición de las Autoridades Metropolitanas Europeas sobre el papel de las áreas
La asociación Autoridades Metropolitanas Europeas —conocida como EMA por sus siglas en inglés, European
Metropolitan Authorities— es una plataforma de cooperación voluntaria formada por las principales ciudades,
áreas y regiones metropolitanas europeas. Esta red integra a representantes políticos de más de cuarenta de
estas entidades; en concreto, en el caso de España, de las áreas metropolitanas de Barcelona, de Bilbao, de
Madrid y de Vigo.
La EMA ha aprobado y difundido una declaración en la que reclama una fuerte implicación y participación
de este tipo de entidades metropolitanas en los fondos europeos de recuperación y resiliencia. Se trata del
Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia”, de 11 de diciembre de 2020.26 Como se indica en él,
20 Recomendación 3 del dictamen.
21 Recomendación 5 del dictamen.
22 Recomendación 50 del dictamen.
23 Recomendación 11 del dictamen.
24 Recomendación 38 del dictamen.
25 Recomendación 52 del dictamen.
26 El informe ha sido redactado por Iván Tosics, del Instituto Metropolitano de Investigación de Budapest, juntamente con un grupo
de expertos formado por miembros de la EMA, teniendo aquí un papel destacado el Área Metropolitana de Barcelona. En concreto,
el grupo estaba integrado por expertos procedentes de la Región de Helsinki-Uusimaa (Finlandia), Ciudad Metropolitana de Milán
(Italia), Ciudad Metropolitana de Turín (Italia), Área Metropolitana de Cracovia (Polonia), Metrópolis GZM (Polonia), Varsovia
(Polonia), Región de Bratislava (Eslovaquia), Área Metropolitana de Lisboa (Portugal), Budapest (Hungría), Área Metropolitana de
Barcelona (España). Asimismo, se contó con aportaciones de otras entidades integrantes de la red EMA.
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y la implementación del Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia con un impacto claro en la
ciudadanía, las empresas y otros actores locales”.27
El informe comienza analizando “el reto planteado por la pandemia y el papel de los gobiernos metropolitanos”.28
El punto de partida es la constatación de que “la pandemia ha tenido un impacto especialmente fuerte en las
grandes áreas urbanas y metropolitanas”.29 Como respuesta a la crisis, “las ciudades y áreas metropolitanas han
tenido que hacer frente a unos problemas sociales y económicos sin precedentes, ante los cuales han tenido
que reaccionar, a menudo, sin las competencias ni los recursos económicos necesarios. El gasto ha aumentado
drásticamente, mientras que los ingresos, procedentes de impuestos y tributos, han caído considerablemente”.30
Los autores del informe denuncian, además, que “la pandemia ha comportado un cierto nivel de centralización
en la elaboración de las políticas en el ámbito nacional”.31
A pesar de estas dificultades, según el informe, el nivel de gobierno metropolitano ha demostrado su
permite coordinar mejor las políticas en el ámbito sectorial y territorial”. En este sentido, “se ha demostrado
ampliamente que las intervenciones locales tienen incluso más éxito si se coordinan más allá de las fronteras
administrativas, a escala metropolitana”. Destaca el informe que, “para hacer frente a la pandemia, los
gobiernos metropolitanos han buscado nuevas formas de gobernanza multinivel” y que “los líderes de la
Unión Europea son cada vez más conscientes del gran potencial de la gobernanza metropolitana”.32
Se reclama, desde el informe, que las entidades metropolitanas, siempre que estén en condiciones adecuadas,
que todos los resultados conseguidos a favor de las ciudades para mejorar su papel en los programas de
recuperación de la Unión Europea deberían ser igualmente válidos para las áreas metropolitanas, siempre que
las áreas acepten actuar conjuntamente y dispongan de estructuras de gobierno metropolitano adecuadas”.33
tanto en la fase europea de aprobación del MRR como en la posterior fase estatal de aprobación de los
correspondientes planes nacionales de recuperación y resiliencia.
Europeo de Recuperación y Resiliencia”. Se destaca, en efecto, que “la normativa original del Mecanismo
[...] sólo menciona los Estados miembros y no prevé ninguna obligación ni ningún requisito explícitos que
impliquen la participación de las autoridades subnacionales”. Se añade que “la falta de mención de los gobiernos
subnacionales contradice el hecho de que, en toda Europa, las grandes áreas urbanas y metropolitanas han sido
las más afectadas por la pandemia y por la crisis económica. Además, las ciudades y las áreas metropolitanas
son las impulsoras de las transiciones verde, digital y justa que Europa necesita para la recuperación”.34
Por lo demás, se informa en el documento de que estamos examinando que las autoridades locales —y también
las regionales— están desplegando una actividad de lobby, esto es, realizando actividades conjuntas con la
enviado conjuntamente varios alcaldes de grandes ciudades europeas, incluida la alcaldesa de Barcelona,35 a
27 Informe, p. 1.
28 Informe, p. 1.
29 Informe, p. 1.
30 Informe, p. 2.
31 Informe, p. 2.
32 Informe, p. 2.
33 Informe, p. 6.
34 Informe, p. 4.
35 Firman la carta los alcaldes de las ciudades de Barcelona, Bratislava, Budapest, Hannover, Lisboa, Milán, París, Praga y Varsovia.
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la voz de las ciudades a este crucial debate sobre la mejor manera de asignar el Mecanismo Europeo de
Recuperación y Resiliencia”. La petición principal que trasladan a la Unión es la siguiente: “Apelamos a
las instituciones europeas a reconocer los municipios como aliados clave en la lucha conjunta por un futuro
resiliente. En primer lugar, instamos a la Unión Europea a ordenar a los gobiernos de los Estados miembros
que involucren mejor las ciudades a la hora de desarrollar sus planes de recuperación a escala del país. En
segundo lugar, creemos que es esencial que la Unión Europea abra algunas partes del Fondo de Recuperación
y Resiliencia directamente a los gobiernos locales”.36
También se denuncia en el informe la falta de presencia de las entidades metropolitanas en los planes nacionales
elaborados por los Estados miembros: “El proceso de consulta realizado por la EMA en la fase de preparación
la preparación de los programas nacionales de recuperación y resiliencia, con las excepciones de Finlandia,
los Países Bajos, Portugal y, en cierta medida, Italia”.37
diversos ámbitos”. En particular, se destacan los tres siguientes. De entrada, “uno de los riesgos es que los
Estados miembros persigan sus propios intereses y se limiten a replicar los objetivos estratégicos de la Unión
Europea. Las presiones políticas nacionales pueden desviar los fondos de proyectos que realmente valgan la
pena y hacer que la mayor parte del dinero acabe en el presupuesto ordinario”. Pues bien, “a diferencia de lo
que sucede a escala nacional, estos problemas se pueden abordar muy bien desde el plano metropolitano”. En
segundo término, “otro riesgo es que se tengan en cuenta las prioridades climáticas y de digitalización” de
manera “que acaben dejándose de lado las cuestiones sociales”. Frente a este peligro, “el ámbito metropolitano
puede salvaguardar de forma efectiva las cuestiones sociales”. Y, por último, “los riesgos asociados a los
criterios de la capacidad de absorción y la buena gobernanza son muy elevados”. La gestión correcta de los
fondos europeos en tan poco tiempo “es una labor titánica y que se puede ver amenazada por una mala gestión
metropolitanas ofrecen una buena oportunidad con proyectos bien preparados”.38 Concluye el informe, en
este apartado, que “si las prioridades de las áreas metropolitanas se incluyen en los planes nacionales y si las
a la consecución de los objetivos estratégicos de la Unión Europea”.39 El informe propone, en esta misma
del MRR “debería convertirse en criterios sólidos cuando la Comisión evalúa los planes de recuperación y
resiliencia presentados por los Estados miembros”.40
3.2 El papel de los gobiernos locales en España
El plan nacional aprobado en España hace un llamamiento a la colaboración de todas las Administraciones
que responde a las expectativas y aspiraciones de los ciudadanos españoles y requiere de la colaboración de
todas las Administraciones públicas nacionales y europeas, de los agentes económicos y del conjunto de la
sociedad”.41 Sin embargo —y esta es la idea clave que debemos destacar—, lo cierto es que, a pesar de la
su elaboración y están sorprendentemente ausentes en su contenido.
36 Letter from European Mayors on the EU’s Recovery and Resilience Facility.
37 Informe, p. 5.
38 Informe, p. 3.
crecimiento sostenible 2021, los más relevantes, desde esta perspectiva, son los siguientes: renovación, carga y repostaje, conexión,
modernización, y reciclaje y perfeccionamiento profesionales.
40 Informe, p. 6.
41 PRTR, p. 14.
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Los gobiernos locales han alzado su voz también en España reclamando una mayor presencia en la gestión
de los fondos europeos. En esta dirección debe interpretarse la moción aprobada por la Comisión de
Entidades Locales del Senado, en su sesión de 18 de febrero de 2021, así como la declaración institucional
de la Federación Española de Municipios y Provincias de 31 de marzo de 2021, respaldada por ulteriores
declaraciones de asociaciones autonómicas de gobiernos locales y de no pocas entidades locales a título
individual.
3.2.1 La moción de la Comisión de Entidades Locales del Senado
La Comisión de Entidades Locales del Senado, en su sesión celebrada el día 18 de febrero de 2021, aprobó
una moción sobre los gobiernos locales y los fondos europeos.42
En esta moción se insta al Gobierno a gestionar los fondos según el modelo de cogobernanza, incluyendo
en él a las entidades locales, y a asegurarles una participación de un 10 % del total del importe que se reciba
de la Unión Europea. En concreto, el texto de la moción es el siguiente: “La Comisión de Entidades Locales
del Senado insta al Gobierno: 1. A gestionar los fondos de recuperación procedentes de la Unión Europea de
forma coordinada con los gobiernos de las comunidades autónomas y las entidades locales, en lo que debe
ser la cogobernanza también exigida por la Unión Europea. 2. A hacer explícitos los criterios requeridos por
los distintos ministerios para poder acceder a dichos fondos. 3. A asesorar a las entidades locales para que
sus proyectos estén alineados con las prioridades del Plan de Recuperación europeo. 4. A asegurar que el
porcentaje que se dirigirá a las entidades locales llegará a un 10 % del total de los fondos europeos que se
reciban”.
respaldo desde el mundo local
La Junta de Gobierno de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), en su reunión de 31
de marzo de 2021, aprobó por unanimidad la “Declaración institucional de la FEMP sobre la participación
de los gobiernos locales en la reconstrucción económica y social de España”.
diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares, hemos demostrado ser las administraciones más
e inmediatez, y así coadyuvar en la lucha contra la pandemia, la crisis social y la reconstrucción económica”.
Bajo esta premisa, la declaración institucional contiene las siguientes cuatro reivindicaciones: “1. Las entidades
locales deberán recibir el 15 % de los fondos que las comunidades autónomas recibirán de Europa —Fondos
REACT-EU— y del Gobierno de España en ayudas directas para pymes y autónomos, 15.000 millones de
euros, una vez descontados los gastos de sanidad. 2. La distribución de estos fondos a los ayuntamientos se
determinará en función de la población, con una fórmula ad hoc para las diputaciones, cabildos y consejos
insulares. 3. Solicitar la participación de las federaciones territoriales de municipios, provincias e islas para
que se dirijan a sus correspondientes comunidades autónomas en demanda de esta exigencia. 4. Trasladar el
acuerdo a todas las entidades locales, a las comunidades autónomas y al Gobierno de España”.
Las asociaciones de entidades locales de nivel autonómico se han ido manifestando en apoyo expreso a la
declaración institucional de la FEMP. Sirva de ejemplo la declaración de adhesión aprobada por unanimidad,
en la reunión de la Junta de Portavoces de 23 de marzo de 2021, por la Federación Valenciana de Municipios
y Provincias. En concreto, en esta declaración se adoptan las siguientes cuatro decisiones. De entrada,
“apoyamos la moción aprobada en la Comisión de Entidades Locales del Senado el 18 de febrero” de 2021.
En segundo término, “destacamos favorablemente que las entidades locales estén presentes, a través de la
FEMP, en todas las conferencias sectoriales en las que se debate la asignación de los fondos europeos”. En
tercer lugar, “ponemos en valor y constatamos la capacidad intelectual y las potencialidades instrumentales
que tienen las entidades locales para gestionar los fondos europeos, los recursos municipales y los servicios
42 Se trata de la moción presentada por el Grupo Parlamentario Izquierda Confederal (Adelante Andalucía, Més per Mallorca, Más
Madrid, Compromís, Geroa Bai y Catalunya en Comú Podem), núm. de expediente 661/000818.
Alfredo Galán Galán
Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 111
entidades locales, respecto al papel a desempeñar en la recuperación partiendo de la certeza inequívoca de
que el núcleo central del plan de recuperación y transformación y sus diez políticas transformadoras está en
las ciudades. Los ayuntamientos, las diputaciones, los cabildos y los consejos insulares, los gobiernos locales,
en suma, somos clave [...] Todo pasa en lo local y todo pasa por lo local, las entidades locales vertebramos
España, somos Estado, y exigimos que los fondos europeos se asignen a los gobiernos locales de manera
directa, sin pasar por las comunidades autónomas”.43
3.2.3 La escasa presencia del mundo local en los planes nacionales de recuperación
La falta de atención a los gobiernos locales ha sido particularmente clara en la preparación del PRTR.
44 “Las
administraciones territoriales han sido clave en el diseño y ejecución del Plan de Recuperación, Transformación
y Resiliencia, y lo van a continuar siendo en su ejecución. Las comunidades y ciudades autónomas, los
ayuntamientos y el resto de entidades locales están recibiendo y recibirán una parte muy relevante de los
fondos y serán ellas las encargadas de ejecutarlos”. En este sentido, destaca el Gobierno la importancia que
ha asumido la sede institucional de encuentro de los diferentes niveles de gobierno territorial en la materia,
esto es, la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, instrumento clave
para lo que ahora se denomina “modelo de cogobernanza”. Lo cierto, a nuestro y juicio y el de los autores
que han abordado esta cuestión hasta el momento, es que en los trabajos preparatorios, rodeados de una gran
reserva, y en la toma de las decisiones fundamentales recogidas en el plan nacional, las entidades locales han
tenido una intervención prácticamente nula.45 Un muy reducido papel que se observa también, con carácter
general, en el conjunto de la primera normación aprobada para hacer frente a la crisis y, en especial, en el Real
Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de
la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.46 En
elaboración de sus correspondientes planes autonómicos de recuperación.47
La falta de participación de los gobiernos locales en la discusión y elaboración del PRTR es llamativa
también desde la perspectiva de su contenido. Sus cuatro “ejes transversales” implican directamente políticas
locales: transición ecológica, transformación digital, cohesión social y territorial e igualdad de género. En
concreto, lo local está presente de manera determinante en muchas de las “políticas palanca” que prevé el
43 Son también muchas las entidades locales que, a título individual, han aprobado resoluciones de adhesión o apoyo a la declaración
institucional de la FEMP. A título puramente de ejemplo, el Pleno del Ayuntamiento de Aspe, en la provincia de Alicante, el 27
de abril de 2021, adoptó el acuerdo siguiente: “Sumarnos, junto a la FVMP, a la iniciativa de apoyar la Declaración de la FEMP
relativa a la participación de las entidades locales en los fondos europeos, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia”.
44 ¿Cómo se están distribuyendo los fondos entre las comunidades y las ciudades autónomas?
45 “Sorprendentemente, el mundo local ha sido preterido, olvidado y omitido, a lo largo de la formulación del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia de la economía española”, y ello a pesar de que “los municipios, las provincias y las entidades locales
en general han sido la primera línea de combate frente al virus y, por tanto, deberían ser también parte en la toma de decisiones de
cara a la reconstrucción de nuestro país” (Colás, 2021, p. 48-49).
46 “La lectura del Real Decreto-ley 36/2020 [...] no deja lugar a duda del lugar que otorga a las entidades locales en ese proyecto
de modernización y en la ejecución del plan de recuperación: ninguno” (Colás, 2021, p. 38). Véase un análisis pormenorizado de
la aplicación de este real decreto-ley a las entidades locales en Prieto, 2021, p. 499-538. Otros trabajos analizan el contenido de esa
norma desde la perspectiva local (Font, 2021, p. 115-142; Gimeno, 2021, p. 88-114; Martínez, 2021, p. 12-21; Moreno, 2021, p.
281-312, y Velasco, 2021b, p. 36-39).
47 “Tampoco lo local tuvo especial protagonismo en la redacción de ese proyecto de Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia aprobado por el Gobierno central [...] Las referencias a lo local allí son también muy poco explícitas, más bien elípticas
[...] No obstante, una mirada a algunos de los planes de recuperación y resiliencia que han aprobado o difundido las distintas
comunidades autónomas nos conduce a una misma conclusión. Con muy pocas excepciones, lo local está prácticamente difuminado
en una línea de tendencia que, abierta por el Gobierno central y seguida por los autonómicos, desdibuja el nivel local de gobierno
hasta dejarlo prácticamente en una posición testimonial o vicarial. El protagonismo de los ejecutivos central y autonómicos ha
sido determinante, dejando apartados a los parlamentos, desactivados los mecanismos de transparencia y participación ciudadana y
dejando, así, prácticamente de lado a los ayuntamientos, diputaciones e islas” (Jiménez, 2021a, p. 1).
Alfredo Galán Galán
Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 112
la despoblación y desarrollo de la agricultura, o bien en la otra política referida a una Administración para
el siglo XXI. Pero, todavía más allá, el interés local y las competencias locales están concernidos en otras
muchas de aquellas políticas, como las que versan sobre infraestructuras y ecosistemas resilientes, transición
energética justa e inclusiva, educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades,
economía de los cuidados o la cultura y el deporte.48 No parece acertado olvidar a las entidades locales cuando
inexorablemente su ejecución en el nivel local o, incluso, por el propio nivel local de gobierno.
En la fase de ejecución del PRTR, el reconocimiento más visible de la participación de los gobiernos locales
ha sido su intervención en la Conferencia Sectorial de dicho plan. Aunque su presencia no esté equiparada
formalmente a la propia de las comunidades y ciudades autónomas, como veremos seguidamente, lo cierto
es que supone un avance desde la perspectiva de una correcta articulación territorial de la toma de decisiones
relevantes en nuestro país. En efecto, debe subrayarse el paso adelante que supone en la consolidación de
la idea de que los gobiernos locales constituyen un nivel de gobierno más, de sustancia política, en el que
también se organiza un estado que es territorialmente compuesto.
El ya mencionado Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, dedica su título III a los “instrumentos de
gestión” del plan. Dentro de él, su capítulo II se ocupa de las “estructuras de gobernanza” y, en concreto, el
artículo 19 prevé la existencia de una “Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia”. La reunión constitutiva de la Conferencia tuvo lugar el 21 de enero de 2021, bajo la presidencia
de la ministra de Hacienda y con la participación de la secretaria de Estado de Presupuestos, la secretaria
general de Fondos Europeos, los consejeros autonómicos responsables de los fondos europeos y el presidente
de la FEMP.49
autónomas para canalizar adecuadamente la participación de éstas en los proyectos del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia y establecer mecanismos y vías de cooperación y coordinación en la
no aparecen mencionadas las entidades locales.
A continuación, la norma reguladora determina la composición de la Conferencia Sectorial, estableciendo que
“estará constituida por la ministra de Hacienda, que la presidirá, y por los consejeros o consejeras competentes
por razón de la materia de cada una de las comunidades autónomas y de las ciudades autónomas de Ceuta y
Melilla”. Además, “en la representación de la Administración del Estado se integrarán el secretario de Estado
de Política Territorial y Función Pública, la secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos y la secretaria de
Estado de Economía y Apoyo a la Empresa” (párrafos primero y segundo del apartado segundo del artículo
la referencia expresa a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
La presencia del mundo local en la Conferencia Sectorial está prevista en los siguientes términos: “La
Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia podrá convocar a sus reuniones
a los representantes de la Administración local que sean designados por la Federación Española de Municipios
y Provincias, como asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación” (artículo 19.2,
párrafo tercero). De esta regulación cabe extraer las siguientes conclusiones. De entrada, que está prevista
48 Así se destaca, por ejemplo, en la declaración institucional de la FVMP, de 23 de marzo de 2021, de adhesión a la declaración
institucional de la FEMP sobre la participación de los gobiernos locales en la reconstrucción económica y social de España.
49 En la nota de prensa publicada por el Ministerio de Hacienda con motivo de la celebración de la reunión constitutiva de la
órgano para canalizar la participación de las comunidades
autónomas y las ciudades autónomas en los proyectos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. También servirá para
cooperar con las entidades locales cuando se traten asuntos que afecten a sus competencias. Por tanto, se constituye bajo el principio
de la
autónomas la gestión de los fondos europeos aprobados por la Unión Europea para impulsar la transformación económica y social
de España”.
Alfredo Galán Galán
Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 113
expresamente la participación de las entidades locales en el órgano. En segundo lugar, no obstante, que esa
participación no lo es en la misma condición que la Administración del Estado, las comunidades autónomas
y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En concreto, no tienen reconocido un derecho a estar presentes,
sino que la propia Conferencia Sectorial las “podrá convocar a sus reuniones” —por tanto, sometido a la
decisión de las otras entidades territoriales que realmente tienen la condición de miembros—, y, además, la
invitación puede limitarse a reuniones concretas, sin quedar normativamente asegurada una participación
estable y permanente. Por último, debe subrayarse que la representación local se deja en manos de la FEMP,
“asociación de entidades locales de ámbito estatal de mayor implantación”. Nada se dice, por lo demás, acerca
del número de representantes locales que pueden ser designados y los requisitos que deban reunir, ni sobre su
estatuto dentro del órgano, en particular, si únicamente tienen derecho de voz o también de voto en la toma
las decisiones de la Conferencia Sectorial se adoptarán conforme a lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y a lo establecido en su propio Reglamento
interno (en este sentido, el apartado cuarto del mismo artículo 19 prevé que “para su adecuado funcionamiento,
la Conferencia elaborará un reglamento interno de organización y funcionamiento interno”).50
La Conferencia Sectorial tendrá como órgano de apoyo, para las labores de preparación y seguimiento de sus
reuniones, a la “Comisión de Coordinadores de Fondos Europeos”. El apartado tercero del artículo 19 del
Real Decreto-ley 36/2020, que prevé la existencia de este órgano, establece que “reunirá a los responsables
inmediatos de esta materia del Estado, de las distintas comunidades autónomas y de las ciudades autónomas
de Ceuta y Melilla”. No hay alusión expresa a las entidades locales. No obstante, el precepto normativo
remite su “composición y reglas de funcionamiento” a lo acordado “por la propia Conferencia, conforme a
lo establecido en su reglamento interno de organización y funcionamiento interno”.51
Desde el mundo local se ha valorado muy positivamente la presencia de representantes locales en
la Conferencia Sectorial. Así, por ejemplo, en la declaración aprobada por la Federación Valenciana de
Municipios y Provincias (FVMP) el 23 de marzo de 2021, de adhesión a la Declaración institucional de la
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) relativa a la participación de las entidades locales
en los fondos europeos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se incluye una
referencia expresa a esta cuestión en los siguientes términos: “Destacamos favorablemente que las entidades
locales estén presentes, a través de la FEMP, en todas las conferencias sectoriales en las que se debate la
asignación de fondos europeos. Ponemos en valor que, por primera vez en la arquitectura constitucional de
España, la FEMP y, por tanto, los gobiernos locales, esté presente con voz y voto en la Conferencia Sectorial
para la Recuperación, Transformación y Resiliencia”.
4 El mundo local en la gestión de los fondos europeos de recuperación: reflexiones
conclusivas
La situación originada por la pandemia y la llegada de los fondos europeos nos hacen volver a un problema ya
antiguo y pendiente todavía de una solución satisfactoria: la correcta articulación territorial de los gobiernos
locales en el Estado, así como la intervención que se les debe reconocer en aquellas decisiones que afectan
al conjunto de los niveles de gobierno. El carácter bifronte de la Administración local y, por tanto, su doble
dependencia del Estado y de la comunidad autónoma, no ha ayudado precisamente a aclarar la cuestión. No
50 En la exposición de motivos del ya aprobado Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Conferencia Sectorial se
la Conferencia Sectorial se constituye bajo el principio de la cogobernanza con el objetivo de canalizar la gobernanza multinivel
territorial propia del sistema español del Estado de las Autonomías y establecer mecanismos de cooperación y coordinación con la
Administración local y diseñar vías de cooperación y coordinación en la implementación del Plan de Recuperación con las entidades
locales”. Al regular la estructura de la Conferencia Sectorial, se establece que “la Presidencia convocará a los representantes de la
Administración local que sean designados por la Federación Española de Municipios y Provincias, como asociación de entidades
Pleno de la Conferencia Sectorial (artículo 8.3).
51 Según el artículo 8.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Conferencia Sectorial, la Comisión de Coordinadores
se integrará, entre otros miembros, por “la persona designada por la Federación Española de Municipios y Provincias”.
Alfredo Galán Galán
Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 114
el caso concreto de la participación de los gobiernos locales en los fondos europeos de recuperación:
a) Los gobiernos locales se han visto fuertemente afectados por la pandemia y las diferentes crisis subsiguientes.
En el momento de hacerles frente, han asumido un marcado protagonismo en la adopción de medidas de
contención. No cabe duda de que la situación excepcional los ha tensionado y ha puesto a prueba sus elementos
esenciales, particularmente los límites de algunas de sus potestades de intervención, como la normativa o la
sancionadora, así como el alcance de sus competencias en ámbitos ahora tan sensibles como el de la salud, la
protección social, la seguridad ciudadana, la promoción económica y el fomento del empleo, reacción local
cubierta con unas reducidas haciendas locales, en un dramático contexto en el que los gastos se disparan
mientras se reducen los ingresos como consecuencia del hundimiento de la actividad.52 Pues bien, parecería
lógico suponer que ese protagonismo que ha caracterizado a las entidades locales en el momento de la crisis
también se les hubiera de reconocer en el diseño y ejecución de la fase posterior de recuperación. No obstante,
como hemos tenido ocasión de comprobar a lo largo de este trabajo, lamentablemente tal cosa no ha tenido
b) En la elaboración de las políticas de recuperación, tanto en el plano de la Unión Europea como en el
nacional de España, el papel jugado por los gobiernos locales ha sido muy reducido, por no decir prácticamente
inexistente. Superados unos primeros momentos de desconcierto y confusión, cuando la pandemia mostraba
su cara más dura, los propios representantes locales, con una intensidad creciente, han reclamado una
mayor intervención de los gobiernos locales. En el nivel europeo, en los términos indicados, destacan las
recomendaciones formuladas por el Comité Europeo de las Regiones. En esa misma dimensión europea,
también han levantado su voz las entidades de ámbito metropolitano asociadas en la EMA, reivindicando un
mayor protagonismo en los planes de recuperación tanto europeos como nacionales de los Estados miembros.
En España, el sentir local ha cristalizado principalmente en la moción aprobada por el Senado y la declaración
institucional de la FEMP, respaldada por las asociaciones autonómicas de gobiernos locales y por no pocas
entidades locales a título individual.
c) A diferencia de la realidad constatada, sostenemos que los gobiernos locales deben tener una intervención
recuperación. Esa intervención debe traducirse, en primer lugar y de manera principal, en el reconocimiento
del ámbito territorial correspondiente, europeo, estatal o autonómico. Pero también, en segundo término, en
la aprobación de sus propios planes locales de recuperación, en el marco del plan autonómico correspondiente
y del plan nacional, tal y como ya están haciendo algunas entidades locales, sobre todo aquellas más potentes
—esto es, las dotadas de una mayor capacidad de gestión.53 Esa intervención relevante, a nuestro juicio, viene
obligada por el respeto a la posición institucional que debe corresponder a estas entidades, verdadero nivel
de gobierno constitucional y estatutariamente reconocido, dotado de autonomía y legitimidad democrática,
pero también, complementariamente, se erige en condición necesaria para asegurar el éxito de las políticas
de recuperación que se pretendan poner en marcha. Muchas de las medidas proyectadas deben adoptarse en
el nivel local o, incluso, por el nivel local. Implicar a las entidades locales, por tanto, resulta imprescindible.
Olvidarlas es, en todo caso, un error de estrategia. No es admisible, ni siquiera en un contexto de crisis como
el actual, reducir los gobiernos locales a mera administración indirecta del resto de entidades territoriales,
especialmente del Estado.54 Como decimos, se opone a esta concepción el respeto al diseño institucional
52 A título de ejemplo, en el informe de posición de la EMA se destaca que las entidades de ámbito metropolitano han tenido que hacer
frente a la crisis, incluyendo los problemas económicos y sociales derivados de ella, en ocasiones sin contar con las competencias
adecuadas ni los recursos económicos necesarios. Un completo análisis sobre el impacto de esta crisis en los gobiernos locales puede
encontrarse en Font y Vilalta, 2021. En este volumen pueden consultarse diversos estudios de detalle sobre la incidencia de la pandemia
en la organización territorial, las competencias y potestades, el empleo público, la contratación pública y las haciendas locales.
53 En este sentido, el Comité Europeo de la Regiones, en su Resolución de 14 de octubre de 2020, reclama que los gobiernos subnacionales
y, por tanto, también los locales participen estrechamente en la preparación de los planes nacionales, pero también que puedan elaborar
sus propios planes regionales y locales de recuperación en consonancia con los planes nacionales y de la Unión Europea.
54 Esta idea ha sido destacada por Francisco Velasco: “Parecería que la posición de subordinación de las entidades locales a las
autoridades estatales durante los estados de alarma [...] ha generado inercias que se proyectan más allá de la emergencia sanitaria,
Alfredo Galán Galán
Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 115
de los gobiernos locales como entidades dotadas de la capacidad de adoptar decisiones políticas propias,
bajo la propia responsabilidad, que es la esencia de la autonomía. Por lo demás, insistimos, esa concepción
la recuperación.55
d) La correcta gestión de los fondos europeos, con el gran volumen de ingresos previstos y la marcación rígida
de tiempos, supone un reto importante para el conjunto de las Administraciones públicas españolas. También,
claro está, para las entidades locales.56 En nuestra opinión, sin embargo, no es correcto esgrimir el argumento
de la tradicional falta de capacidad de gestión del mundo local para excluirlas. De entrada, porque no es cierto
que todas las entidades locales carezcan de la capacidad de gestión necesaria; piénsese, por ejemplo, en las
grandes ciudades y en las entidades de ámbito metropolitano.57 Y, además, porque el ordenamiento jurídico ya
ha previsto mecanismos para completar esa carencia, en especial, la atribución de la función de asistencia a los
gobiernos locales intermedios. Son este tipo de gobiernos locales, particularmente las provincias y las islas,
los llamados principalmente58 a desempeñar un papel clave a la hora de garantizar que también los intereses
59 La puesta en marcha de prácticas
colaborativas entre este tipo de entidades asegurará un mejor desempeño de esta función.60
e) La pandemia ha originado una crisis, cierto, pero también brinda una oportunidad. Los diseños de los
fondos europeos y los planes nacionales son conscientes, y por ello persiguen no solamente la recuperación,
sino también la transformación. Las inversiones tienen como objetivo no únicamente la contención de la
crisis y la eliminación de sus efectos, sino la introducción de reformas de todo tipo, tanto normativas como
económica del Estado”. En este sentido, “lo cierto es que la regulación del Real Decreto-ley 36/2020 considera a las entidades locales
como simples agentes económicos —en posición de paridad con cualquier entidad privada— para la gestión de PERTEs. No como
entidades públicas autónomas” (Velasco, 2021a, p. 1). El Comité Europeo de las Regiones, en su Resolución de 14 de octubre de
2020, después de constatar que las entidades subestatales, incluidas las locales, están en la primera línea de la gestión de la crisis y
papel fundamental en la gestión de la crisis originada por la pandemia por medio tanto de la adopción de decisiones propias como
de acciones políticas en ejercicio de sus competencias, pero también mediante la aplicación de políticas decididas en otros niveles
de gobierno.
55 En este sentido, el Comité Europeo de las Regiones, en su Dictamen de 7 de mayo de 2021, reclama a las instituciones europeas y
a los gobiernos nacionales de los Estados miembros que incluyan a las entidades subestatales, incluidas las locales, en la preparación
de los planes europeos y nacionales de recuperación, con el convencimiento de que las medidas que allí se adopten necesitarán una
56 En este sentido, Campos, 2021; Salvador, 2021, p. 52-87, y Villasalero, 2021, p. 220-229.
57 En su Informe de posición, de 11 de diciembre de 2020, la EMA ha subrayado que las autoridades metropolitanas son actores
resultados cuando las intervenciones locales se coordinan a escala metropolitana.
58 Aunque no de manera única. En realidad, es una labor a la que deben contribuir el resto de niveles territoriales de gobierno. En
este sentido, el Comité Europeo de las Regiones, en su Resolución de 14 de octubre de 2020, con reiteración en su posterior Dictamen
mueve a esta recomendación es el temor de que las entidades subestatales, especialmente las que cuenten con una menor capacidad
proporcionados por los fondos europeos y, por tanto, queden al margen de los objetivos de recuperación y transformación. Se hace
contenidos de la moción adoptada por la Comisión de Entidades Locales del Senado el 18 de febrero de 2021 fue instar al Gobierno
a asesorar a las entidades locales para que sus proyectos estén alineados con las prioridades del plan nacional de recuperación.
59 “Las diputaciones son un vehículo extraordinario para garantizar que los recursos llegan a ese municipalismo que tanto los
especial de los gobiernos locales intermedios, en la gestión y asistencia en la ejecución de los fondos europeos Next Generation”
(Colás, 2021, p. 50).
60 Así lo ha puesto de relieve, por ejemplo, Serafín Pazos Vidal. Este autor, en efecto, en el contexto del análisis de la “dimensión
local del plan de recuperación”, destaca la convocatoria hecha por la Diputación de Zamora a una denominada Mesa Nacional
celebración, el 13 de octubre de 2020, de una Jornada Nacional de Despoblación, que dio lugar a la creación de seis grupos de trabajo
integrados por técnicos de veintiuna diputaciones provinciales. El objetivo era el diseño de un borrador de programa interprovincial
intermedios. El documento resultante culminó en la reunión plenaria del 15 de diciembre de 2020 (Pazos, 2021, p. 72-81).
Alfredo Galán Galán
Los gobiernos locales ante el reto de los fondos europeos de recuperación
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 116
se ha marcado la Unión Europea,61 y, abriendo todavía más el foco, los objetivos de desarrollo sostenible de la
Agenda 2030 (ODS). En la consecución de esos objetivos más genéricos, incluidos los ODS, la participación
de los gobiernos locales es decisiva. Sin su implicación, el fracaso está asegurado.62
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61 Como ya hemos destacado, el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia, instrumento principal del Plan Europeo para la
Recuperación NextGenerationEU, tiene como objetivo inmediato compensar el efecto negativo de la pandemia en las economías de
como son facilitar la competitividad, la resiliencia, la transformación ecológica y digital, el crecimiento inclusivo inteligente y
y Resiliencia aprobado por el Gobierno de España, como su denominación ya anticipa, persigue un triple objetivo, concretado después
en los “ejes transversales” y en las “políticas palanca”, a saber: apoyar la recuperación, impulsar la transformación estructural y
lograr un desarrollo más sostenible y resiliente.
62 “Si se lleva a cabo un estudio analítico de los 17 ODS se observará con claridad que las implicaciones de lo local en la mayor parte
de tales objetivos y en las respectivas metas de la propia Agenda 2030 son una realidad que no puede ser eludida. Sin embargo, en
nuestro actual contexto institucional, lo local está parcialmente abandonado en un rincón de la agenda política. Si se quieren alcanzar
de modo efectivo tales objetivos y metas, no hay otro camino que implicar directamente a lo local en tal empeño. Se debe emplazar a la
política y a una gestión local correctamente alineada con aquella, como medio imprescindible de tales logros. La plena inserción de lo
local en el diseño de las políticas de desarrollo sostenible, recuperación y transformación es una tarea urgente, y solo en parte alcanzada.
No hay tiempo para el aplazamiento, están en juego las respuestas necesarias y urgentes a innumerables problemas. También locales o
sobre todo locales” (Jiménez, 2021b, p. 1). Sobre la implicación de lo local en los ODS puede consultarse Esteve, 2021.
Alfredo Galán Galán
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