Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reflexions entorn dels seus efectes

AutorTeresa Freixes
CargoCatedràtica de dret constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona
Páginas32-41
#50#50
ELS DRETS FONAMENTALS EN PERSPECTIVA MULTINIVELL. REFLEXIONS
ENTORN DELS SEUS EFECTES
Teresa Freixes*
Resum
Aquest treball analitza com el sistema jurídic multinivell, derivat de les relacions jurídiques que imposen la globalització
i la inserció en la Unió Europea, pot repercutir, positivament o negativament, en l’ecàcia dels drets fonamentals. Els
paràmetres que incideixen en aquesta anàlisi també comporten una perspectiva multinivell i es deriven de la conguració
que avui en dia obtenen els valors en els quals es fonamenten els sistemes jurídics, i de com es desenvolupen en els
diferents nivells de regulació jurídica, incidint en els drets fonamentals.
Per tal de mostrar les implicacions juridicoconstitucionals d’aquesta perspectiva, s’analitzen dos exemples. D’una
banda, un exemple en què la implementació pot ser considerada com a positiva; és el cas de la regulació multinivell
de la igualtat entre dones i homes. D’altra banda, també s’examina un altre exemple en què una aplicació formal del
multinivell, allunyada dels valors que han de presidir l’ordre jurídic a tots els nivells, pot comportar conseqüències
menys positives per als drets fonamentals, com ha estat el cas del desenvolupament de l’anomenada “regla d’or”
pressupostària i els seus efectes en els drets prestacionals.
Paraules clau: drets fonamentals; valors; sistema jurídic multinivell; igualtat entre dones i homes; drets prestacionals;
regla d’or.
FUNDAMENTAL RIGHTS FROM A MULTI-TIER PERSPECTIVE. SOME REMARKS ON THEIR
EFFECTS
Abstract
This paper analyzes how the multi-tier legal system, derived from the legal relations imposed by globalization and
integration in the European Union, may have positive or negative repercussions on the effectiveness of fundamental
rights. The parameters that affect this analysis also entail a multi-tiered perspective and are derived from the
conguration produced nowadays by the values on which legal systems are based and from the way in which the
different levels of legal regulation develop, affecting fundamental rights.
To show the legal and constitutional implications of this perspective, two examples are analyzed. On the one hand, an
example in which implementation may be viewed as being positive; such is the case for multi-tier regulation of equality
between men and women. On the other hand, another example is also examined, where the formal use of the multi-tier
approach, disassociated from the values that should hold sway over every level of the legal system, may entail less
positive consequences regarding fundamental rights, as was the case with the development of the so-called budgetary
“golden rule” and its effects on rights to benets.
Key words: fundamental rights; values; multi-tier legal system; equality among men and women; benet-linked rights;
golden rule.
* Teresa Freixes, catedràtica de dret constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona i catedràtica Jean Monnet ad personam,
Despatx B2/-184, Edici B, Facultat de Dret, Campus de la UAB, 08193 Bellaterra (Barcelona), MariaTeresa.Freixes@uab.cat.
Article rebut l’1.04.2015. Avaluació cega: 15.04.2015 i 23.04.2015. Data d’acceptació de la versió nal: 28.05.2015.
Citació recomanada: Freixes, Teresa. «Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions entorn dels seus efectes».
Revista catalana de dret públic, núm. 50, (juny2015), p. 32-41, DOI: 10.2436/20.8030.01.42
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 33
Sumari
1 La positivació multinivell dels valors i els seus efectes en els drets fonamentals
2 Constitucionalisme multinivell en els drets fonamentals
3 Un exemple positiu en la conguració multinivell dels drets fonamentals: la regulació de la igualtat de
dones i homes
4 El segon exemple, menys favorable, respecte dels drets prestacionals: el procediment seguit per a la
regulació de l’equilibri pressupostari
5 A títol de reexió nal
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 34
Avui dia, abordar jurídicament els drets fonamentals obliga a situar-los en una perspectiva multinivell.
D’una banda, perquè incorporen els fonaments derivats de la positivació dels valors, i, de l’altra, perquè el
conjunt de normes que incideixen en cada un dels drets deriva al seu torn de sistemes jurídics de diferent
origen. A més d’explicar aquestes dues armacions i d’extreure’n conseqüències, per fer més entenedor el
tema em centraré en dos exemples: del primer derivem conclusions positives; el segon, més complicat, ens
plantejarà els pros i els contres respecte de la forma en què el multinivell jurídic relatiu a la coordinació
econòmica ha produït en els drets prestacionals. Em refereixo a la igualtat de dones i homes, d’una banda,
i als efectes de l’equilibri pressupostari, d’una altra. En descriure aquests exemples no faré una disquisició
teòrica sinó que em limitaré a constatar els efectes que el sistema multinivell pot projectar en els drets
fonamentals.
1 La positivació multinivell dels valors i els seus efectes en els drets fonamentals
Des de la teoria clàssica del Dret s’acostuma a distingir entre valors, principis i regles, cadascun amb la seva
estructura jurídica i la seva funció operativa. Dins d’aquest context, ns fa relativament poc temps, aquestes
institucions
1
es consideraven des de la perspectiva de cada sistema jurídic, individualment considerat, i al
punt màxim a què s’arribava era a fer estudis de Dret comparat sobre les mateixes institucions.
Però, avui, amb les conseqüències que la globalització i els processos d’integració jurídica, com és el cas
de la integració europea, provoquen en els sistemes jurídics, ja no és possible abordar els valors en un sol
sistema, ja que són diversos els nivells de producció jurídica que conueixen sobre la regulació d’una
matèria concreta. A més a més, atesa la incorporació dels valors als texts normatius i, especialment, als de
nivell constitucional, tampoc és possible realitzar l’estudi jurídic de qualsevol institució, com per exemple
els drets fonamentals, fora del marc dels valors.
En aquest sentit, tot discrepant profundament de les construccions jurídiques fonamentades en la neutralitat
de les normes legals,
2
parteixo d’una anàlisi dels drets fonamentals fonamentada en un constitucionalisme
de valors, incorporats com a tals en les normes supremes, sobre les quals es construeixen i de les quals
deriven els texts legals. Sense cap dubte, avui dia, especialment després de la Segona Guerra Mundial,
3
les normes de valor constitucional contenen cada cop més explícitament clares declaracions de valors
fonamentals de l’ordre jurídic.
Fins i tot, en l’àmbit internacional, a partir del naixement del Consell d’Europa, fonamentat en l’Estat
de Dret, la democràcia i els drets humans, ha tingut lloc un reforç jurídic dels valors, atès que cada cop
s’inscriuen més en els texts del més alt valor jurídic,
4
I, en el procés de formació de la Unió Europea, els
valors han adquirit una creixent importància a mesura que la integració ha estat més profunda,
5
perquè
han estat positivats tant dins l’àmbit dels tractats de la Unió com en les constitucions de diferents Estats
membres. En la major part dels casos s’ha considerat que els valors integren els drets fonamentals, de tal
forma que d’un sistema jurídic que no garanteixi els drets fonamentals es derivaria un dècit de valors i
això, subsegüentment, minvaria la seva legitimitat. Altra cosa ha estat, com veurem, el grau d’efectivitat
que han pogut obtenir, per si mateixos o en la seva identicació amb drets fonamentals concrets.
1 Utilitzarem, en aquesta qüestió, la concepció del sistema jurídic compost de normes que regulen institucions jurídiques.
2 Un dels principals exponents d’aquesta teoria és Whesler a «Toward Neutral Principles of Constitutional Law». Harvard Law
Review, vol. 73 (1959).
3 Precisament per oposició a les violacions dels drets de les persones i a les transgressions democràtiques que s’observen en aquella
època, el constitucionalisme de la postguerra ha volgut consolidar els valors en texts jurídics. Els valors també s’han juridicat en la
majoria de les constitucions que han adoptat els Estats de l’antic bloc socialista quan s’han incorporat als sistemes fonamentats en
l’Estat de Dret, la democràcia i els drets humans.
4 Marrani, D. Rituel(s) de justice. Brussel·les: EME Ed., 2011, p. 53-57. També Freixes, T. «Las consecuencias de la integración
de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el constitucionalismo multinivel». A: sales, M. (coord.): El
sistema multinivel de los derechos fundamentales en Europa. 50 aniversario del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Bellaterra:
Universidad Autónoma de Barcelona, 2011.
5 El Tractat de la Unió Europea adoptat a la Cimera de Lisboa conté la llista dels valors de la Unió i reforça el procediment de sanció
per infracció de valors (art. 2 i 7 TEU).
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 35
Amb aquesta juridicació formal, els valors s’han convertit en regles prescriptives, i això vol dir que han
de ser vinculants, obligatòries i expressives d’un contingut material, que s’identica sovint amb els drets
fonamentals. D’aquesta estructura com a regla jurídica, en deriva substancialment la funció com a norma de
segona instància o «metanorma»,6 orientada a la producció d’altres normes. D’aquesta manera, els valors
tenen una funció fonamentadora, ja que constitueixen el nucli bàsic i informador de tot l’ordre jurídic,
dirigint l’ordenament cap a tes o nalitats predeterminades, i, al mateix temps, adopten una funció crítica,
perquè serveixen com a criteri o paràmetre de valoració de fets o conductes, essent una regla que «mesura»
d’alguna manera la legitimitat del sistema. Tanmateix, amb els valors s’assegura la unitat de l’ordre jurídic,
es delimita el signicat de les normes i s’estableixen criteris per superar les aparents antinòmies, incorporant
a l’anàlisi jurídica la nalitat integradora pròpia dels sistemes constitucionals d’integració sorgits després
de la Segona Guerra Mundial, que s’han anat estenent en diferents àmbits geogràcs al llarg de la segona
meitat del segle xx. I, així, els valors incorporen continguts materials a les constitucions, com ara els drets
fonamentals, i adopten funcions orientadores, informadores i crítiques sobre tot l’ordre jurídic, tant pel que
fa a la producció de normes com en relació amb la seva interpretació i aplicació.7
2 Constitucionalisme multinivell en els drets fonamentals
Tot el que acabo d’exposar, des de la perspectiva jurídica, es subsumeix en el que podríem anomenar
«sistema jurídic multinivell», inspirat en els models federatius, propis d’estats complexos, com és el
cas d’Alemanya o els Estats Units, ja que actualment no és possible abordar una temàtica jurídica sense
tenir en compte els diferents nivells normatius que poden incidir en l’objecte d’anàlisi. De fet, en molts
països la major part de les institucions jurídiques es regulen en més d’un ordenament. La globalització,
reforçant el Dret Internacional, tant bilateral com multilateral, la integració europea, el desencadenament
de processos de resituació de competències en òrgans infraestatals, comporta la necessitat d’abordar millor
les polítiques que incideixen amb més intensitat en la vida dels ciutadans, cosa que ha originat que sigui
necessari afrontar l’estudi de les institucions, els drets, els òrgans, les garanties, etc., no només en els
ordenaments jurídics unitaris clàssics, propis de l’estat nació sorgit de les revolucions liberals, sinó també
en altres nivells d’ordenaments, en dependència del grau d’internacionalització o regionalització de la
matèria objecte d’estudi i del nivell d’integració jurídica resultant d’aquests processos.
Un fenomen que cal ressaltar en aquest àmbit és la constatació d’una tendència cada cop més gran a
considerar que les normes principals que regulen aquestes relacions són totes elles funcionalment
constitucionals, tot i que gran part d’elles no constitueixen pròpiament ni formalment una constitució.
S’ha escrit molt respecte del valor constitucional dels Tractats de la Unió Europea,
8
especialment desprès
de l’intent d’aprovar el Tractat pel qual s’estableix una Constitució per a Europa, que ha derivat, nalment,
en l’adopció del Tractat de Lisboa, al qual s’han traslladat la immensa majoria de les regulacions que es
contenien en la fallida Constitució Europea.
9
I, tot i que el Tractat de Lisboa no és en si mateix formalment
una constitució, pràcticament compleix amb tal funció, ja que es tracta d’una norma que és l’equivalent de
la norma fonamental de Kelsen
10
o de la regla de reconeixement de Hart
11
dins l’àmbit de la Unió Europea,
per tal com fonamenta la resta de normes europees i vincula els sistemes jurídics dels Estats membres de
la UE, essent tot supervisat des d’un efectiu «control de constitucionalitat» que duu a terme el Tribunal de
Justícia de la Unió Europea, tot assegurant la primacia del Dret de la UE.
6 En la classicació efectuada per Bobbio, N., veu «Norma». Enciclopedia. Einaudi, 1984.
7 Vegeu Freixes, T. i remotti, J. C. «Los valores y principios en la interpretación constitucional». Revista Española de Derecho
Constitucional, núm. 35 (1982).
8 En tal sentit, vegeu Freixes, T. i remotti, J. C. El futuro de Europa: Constitución y derechos fundamentales. Edició conjunta de
les Universitats de València, UNED i Santiago de Compostel·la i l’Instituto Europeo de Derecho. València: Minim, 2002. També,
després del Tractat de Lisboa, vegeu Freixes, T. El legado de Jean Monnet. Barcelona: Reial Acadèmia de Doctors, 2010, p. 72 a 77.
9 Vegeu el monogràc «Unión Europea» coordinat per Gil-Robles, J. M. Revista de las Cortes Generales. Número monogràc, 70,
71 i 72 (primer, segon i tercer quadrimestres del 2007). Madrid, 2008.
10 Kelsen, H. Teoría pura del Derecho. Madrid: Revista de Derecho Privado, 1933.
11 Hart, H. L. A. Law, liberty and morality. Stanford University Press, 1963.
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 36
El repartiment de les competències dins els estats federals, regionals o, en el nostre cas, l’Estat autonòmic
espanyol, es deneix també dins del marc de normes constitucionals, de primer o de segon grau. Les
constitucions dels estats, com a normes constitucionals primàries o de primer grau, deneixen el marc
general d’aquest repartiment, el qual es concreta en les diverses normes constitucionals secundàries,
quasi constitucionals, constitucionals derivades o constitucionals de segon grau, com les constitucions
dels länder alemanys i els estatuts de les regions italianes o de les comunitats autònomes espanyoles.
Assenyalarem ací que la consideració, per exemple a Espanya, dels estatuts d’autonomia com a normes
amb valor constitucional, s’ha generalitzat des de ja fa llarg temps.
12
Així, la qualicació constitucional
dels estatuts com a «normes institucionals bàsiques» de les comunitats autònomes (art. 147.1 CE) amb
un contingut mínim xat constitucionalment (art. 147.2 CE), amb un procés d’aprovació i de reforma
amb característiques especials i tenint en compte la seva integració per la jurisprudència constitucional
dins l’anomenat «bloc de la constitucionalitat»,
13
justica per a gran part de la doctrina que es considerin
normes constitucionals de segon grau subjectes, això sí, ineludiblement, a la Constitució.
14
Certament, aquest procés d’interrelació normativa ens ha abocat al replantejament de múltiples conceptes,
sigui reinterpretant els ja existents o integrant en la dogmàtica jurídica noves institucions.
15
Els drets
fonamentals no en queden exclosos.
Una anàlisi no purament formal, tenint en compte aquests nous plantejaments, respondria perfectament
a la concepció de l’ordenament com a sistema compost d’institucions jurídiques, que s’hi integren com a
conseqüència de l’evolució i la força derivada de les necessitats socials i que poden també transformar-se,
sense desnaturalitzar-se ni petricar-se, tal com ja fou advertit per, entre altres i aplicant-ho especialment
als drets fonamentals, Santi Romano, Hauriou, Häberle o MacCormick.
16
Des d’aquestes perspectives, el constitucionalisme multinivell també pot ésser abordat des de les
connexions, efectuades mitjançant reenviaments, entre diversos subsistemes jurídics, presidits pel Dret
de la Unió Europea com a ordenament prevalent, però en els quals es produeix també una integració del
Dret internacional en el Dret intern, format aquest últim, al seu torn, en els estats compostos, per un doble
nivell d’ordenaments, derivat de la distribució competencial entre les institucions de l’Estat i les del nivell
regional/subestatal.
Per exemple, en matèria de drets fonamentals, el Tractat de la Unió Europea reenvia a la Convenció de
Ginebra sobre els refugiats per precisar els drets que aquests tenen reconeguts; també reenvia a les tradicions
constitucionals comunes i al Conveni Europeu de Drets Humans, així com a la Carta Social Europea, i
considera que la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea té valor jurídic de Tractat. Tots aquests
reenviaments han de tenir efectes en el nivell intern, sense que les lleis els pugin ésser contràries, i amb
uns efectes pràctics que de vegades deriven de les normes estatals i, d’altres, de les normes autonòmiques
o de l’execució autonòmica de la legislació estatal.
12 Ruipérez utilitza el concepte italià de costituzione in senso sostanziale per atorgar valor constitucional als estatuts d’autonomia.
Vegeu Ruipérez, J. La protección constitucional de la autonomía. Madrid: Tecnos, 1994, p. 223. Rubio Llorente també atorga valor
constitucional als estatuts d’autonomia, sota la denominació de «normes constitucionals derivades». Vegeu rubio llorente, F. La
forma del poder. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p. 114-115.
13 Concepte encunyat pel Tribunal Constitucional en la sentència dictada sobre la LOAPA (Llei orgànica d’harmonització del
procés autonòmic), en la qual es crea el bloc i es jutja la llei impugnada conforme a tal criteri interpretatiu, tot declarant contrària a
la Constitució gran part de la mencionada llei. STC 76/1983, de 5 d’agost.
14 Per Otto, el conjunt de normes integrades en el bloc de la constitucionalitat (els estatuts d’autonomia entre elles) compleix dins
el nostre sistema la funció que en els estats federals correspon a la Constitució federal. Vegeu Otto, I. de. Derecho Constitucional.
Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 1988, p. 258.
15 La no petricació de les institucions jurídiques i, contràriament, la creació de les noves quan la seva mutació pugui conduir a no
identicar-les, ja fou armada per Romano, S. «L’ordinamento giuridico». Annali delle Università Toscane (1917 i 1918).
16 Vegeu, sobre això, les obres següents: Romano, S. «L’ordinamento giuridico», citat a la nota anterior. Hauriou, M. «La Théorie de
l’Institution et la Fondation. Essai de vitalisme social». Cahiers de la Nouvelle Journée (4) 1925. Häberle, P. La libertad fundamental
en el Estado constitucional. San Miguel: Ponticia Universidad Católica del Perú, 1997. maccormick, N.; Weinbergen, O. Law as
Institutional Fact. New Approaches to Legal Positivism. Dordrecht: Reidel, 1986.
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 37
Tot aquest conjunt normatiu ha d’estar regit per un cert ordre i ha de respondre als elements propis de tot
sistema jurídic, com ara la unitat, la completesa, la coherència, etc., i ha de tenir també en compte diversos
principis com, entre altres, els de jerarquia, competència o subsidiarietat. L’anàlisi dels drets fonamentals,
com a institucions jurídiques bàsiques i determinants del grau de legitimitat dels sistemes, no pot defugir
aquests plantejaments.
Així, quan els estats ja no poden actuar aïlladament en el concert internacional, quan les relacions
jurídiques es superposen i s’entrellacen en l’àmbit europeu o intern, el Dret, al cap i a la , ha de respondre
amb criteris d’interpretació que donin respostes sistemàtiques i pertinents, que ofereixin una solució a
les llacunes jurídiques o a les antinòmies i, en denitiva, que aclareixin el marc d’actuació dels poders
públics i dels ciutadans, establint el sistema de drets i obligacions, en les complexes societats dels nostres
dies. Certament, només amb el Dret no donarem resposta completa a tots aquests problemes. Però, sense
el Dret, sense aquest sistema jurídic multinivell, no disposarem de les degudes garanties del procediment
democràtic, la seguretat jurídica i del conjunt de valors que presideixen, en el nostre context europeu, les
actuacions dels poders públics i de la ciutadania.
3 Un exemple positiu en la conguració multinivell dels drets fonamentals: la regulació de
la igualtat de dones i homes
El Dret de la Unió Europea conté una ingent regulació, normativa i jurisprudencial, en matèria de igualtat
de dones i homes. Dins d’aquest àmbit, formalitza un cos normatiu i hermenèutic, un patrimoni d’obligat
compliment per a tots els Estats membres de la Unió, que també ha de ser incorporat per tots els estats
candidats, en el seu sistema jurídic, per tal de poder-hi ser admesos.
Certament, la igualtat de dones i homes ha tingut una consideració especial en el Dret de la Unió Europea.
I, efectivament, això ha estat així des que, amb base legal en un sol article, el famós article 119 de l’antic
Tractat de la Comunitat Europea, que establia la igualtat salarial, foren aprovades directives i dictades
sentències pel Tribunal de Justícia que obriren les especicitats de la igualtat a un gran àmbit material
(seguretat social, conciliació, accés al treball, promoció professional, etc.). Amb el Tractat d’Amsterdam es
va modicar el Tractat de la Comunitat Europea, tot incorporant la igualtat en el treball i en les condicions
laborals, les accions positives i, especialment, la transversalitat de la igualtat que, segon que disposaven
els articles 2 i 3 de l’esmentat Tractat, havia de presidir totes les polítiques comunitàries, com a objectiu
i com a mitjà d’acció. Així es va començar tota una legislació de desenvolupament i una jurisprudència
comunitària que han fonamentat els avenços de la igualtat no tan sols dins l’àmbit de la UE sinó també
en el de tots els seus Estats membres. El Tribunal de Justícia de la Unió ha tingut un important paper en
aquesta evolució, paral·lela a la que des del Consell d’Europa ha anat forjant el Tribunal Europeu de Drets
Humans, però ja imbricada dins el patrimoni comunitari des que l’article 6 del Tractat de la Unió Europea
va establir que els drets garantits pel Conveni Europeu de Drets Humans formen part del Dret de la Unió
com a principis generals.
Com a conseqüència del reconeixement de la igualtat «en tots els àmbits», en la Carta de Drets Fonamentals
(art. 23.3 CDF, ja amb valor de Tractat) i dins el marc de l’article 3.3 del Tractat de la Unió Europea (TUE)
i els articles 8 i 10 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE), en els quals la igualtat es
congura com un objectiu de la Unió, que s’ha d’aplicar en totes les polítiques comunitàries, la igualtat
entre dones i homes té un caràcter transversal, conegut com el mainstreaming de gènere.
Així, també la igualtat constitueix un valor fonamental de la UE, positivat dins l’article 2 del Tractat de
la Unió Europea, present, segons que disposa aquest mateix article, en una societat caracteritzada per la
igualtat entre dones i homes.
Complementàriament, dins la interpretació de la igualtat com a dret fonamental, un ampli àmbit d’aplicació,
també transversal, però restringit als drets reconeguts dins el Conveni Europeu de Drets Humans i els seus
protocols, vigent en els Estats que han raticat aquests instruments internacionals, està reforçat per l’article
14 del Conveni Europeu de Drets Humans, el Protocol 12 (que ha estat afegit al Conveni per assegurar que
no es discrimini a ningú en cap àmbit) i la jurisprudència del Tribunal d’Estrasburg. A més a més, l’article
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 38
6 TUE obliga que la Unió Europea s’adhereixi a aquest Conveni, cosa que reforçarà la dimensió jurídica
de la igualtat dins la mateixa Unió.
Tot aquest patrimoni europeu ha tingut una gran inuència en el Dret intern dels Estats membres de la
UE. Concretament, a Espanya, el Tribunal Constitucional s’ha fet ressò de la jurisprudència del Tribunal
Europeu de Drets Humans i de la del Tribunal de Justícia de la Unió Europea.
17
A més a més, lleis que
s’han convertit en un referent important en el marc internacional i europeu han estat aprovades en els
últims anys. Concretament, em refereixo a la Llei 27/2003, de 31 de juliol, reguladora de l’Ordre de
protecció de les víctimes de violència domèstica; la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre, de mesures
de protecció integral contra la violència de gènere; o la Llei orgànica 3/2007, de 22 de març, per a la
igualtat efectiva de dones i homes. També caldria destacar les mesures legislatives contra el tràc d’éssers
humans, especialment dones i nens, així com la protecció a les víctimes de delictes contra la llibertat
sexual. I no diguem dins l’àmbit laboral, on la legislació i la jurisprudència constitueixen un important
instrument de lluita contra la discriminació per raó de sexe o d’orientació sexual. Tot això amb base en
la normativa i jurisprudència de la Unió Europea, del Consell d’Europa o de Nacions Unides, constituint
un exemple que no podem deixar de constatar com a positiu en el seu conjunt, pel que fa al foment de la
igualtat i la no-discriminació, que són, al mateix temps, mandats constitucionals clars i directes.
També és important assenyalar, en aquest context multinivell, una interacció jurídica entre ordenaments
de diferent nivells de producció, derivada del fet que l’anomenada «ordre de protecció» regulada en la
Llei 27/2003 ha servit d’inspiració per tal que la Unió Europea adoptés una directiva i un reglament
dirigits a fer efectiva aquesta ordre de protecció quan una víctima que la tingués reconeguda exercís el seu
dret a la lliure circulació dins la Unió Europea. Em refereixo, d’una banda, a la Directiva 2001/99/UE,
recentment transposada a Espanya mitjançant la Llei 23/2014, de 20 de novembre, de reconeixement mutu
de resolucions penals en la Unió Europea, que regula una ordre de protecció com a cooperació judicial
penal, de manera que la resolució dictada pel jutge competent del país d’origen tingui també efectivitat en
el país de destí.
18
I, d’altra banda, al Reglament 606/2013/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 12
de juny de 2013, relatiu al reconeixement mutu de mesures de protecció en matèria civil, que perllonga
la protecció a les víctimes quan qui ha emès la primera mesura de protecció en l’estat d’origen és un
jutge civil (s’ha de tenir en compte que, segons la tradició jurídica del país, la naturalesa de la mesura de
protecció pot ser civil o penal). Tot això ha de concordar, en el sistema jurídic multinivell, de tal forma que
el Dret intern i el Dret europeu, en el seu conjunt, atorguin la protecció a les víctimes de forma efectiva i
coordinada.
També cal esmentar, en aquesta perspectiva multinivell de la igualtat, la seva inserció en els estatuts
d’autonomia i la legislació que en deriva a les Comunitats Autònomes.
19
Destacarem, sobre això, la
regulació establerta a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya del 2006, tot constatant que existeix legislació
anterior molt important sobre aquesta qüestió, com per exemple la reforma
realitzada per
la Llei catalana
4/2001, que va modicar l’article 63 de la Llei 13/1989 per introduir l’avaluació de l’impacte de gènere
dels projectes normatius del Govern de la Generalitat, essent la primera llei adoptada a Espanya amb
aquesta nalitat. També, en el marc de les competències de la Generalitat, la Llei 5/2008, de 24 d’abril, del
dret de les dones a eradicar la violència masclista.
Efectivament, aquest exemple de conjunt normatiu, relatiu a diverses manifestacions de la igualtat de
dones i homes, no pot ser apreciat d’altra forma, al meu parer, que com a quelcom positiu per a l’ecàcia
dels drets de les persones.
17 La literatura jurídica entorn d’aquest tema és ingent. Una aproximació integral i actualitzada respecte de la regulació europea
de la igualtat de gènere es pot veure a Freixes, T. «La igualdad de mujeres y hombres en el derecho de la Unión Europea. Especial
referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos». Dins l’obra
col·lectiva Integración Europea y Género. Madrid: Tecnos, 2014.
18 Vegeu Freixes, T., y román, L. (coord.). Protection of the gender-based violence victims in the European Union. UAB-URV,
2014. També, The European protection order. Its application to the victims of gender violence. Madrid: Tecnos, 2015.
19 Una anàlisi en perspectiva multinivell, a Freixes, T.; sáncHez de madariaga, I.; gensana, M. A.; sales, M.; zapata, F. Maletín
de recursos Género y Ciencia. Universitat Autònoma de Barcelona i Ed. Experimenta, 2013. Treball realitzat en el marc d’un projecte
de recerca del MINECO.
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 39
4 El segon exemple, menys favorable, respecte dels drets prestacionals: el procediment
seguit per a la regulació de l’equilibri pressupostari
El febrer i el març del 2012 van ser signats, en el marc de la Unió Europea, dos tractats intergovernamentals,
amb la nalitat de crear instruments d’estabilització nancera i garantir l’estabilitat pressupostària i el
control del dècit públic en els Estats membres de la UE. Ambdós, en el seu conjunt, tindran efectes
importants pel que fa a l’efectivitat dels drets prestacionals, sigui perquè en limita l’exercici d’alguns,
minvant el nivell de les prestacions (les famoses «retallades»), sigui perquè exclou la titularitat de certes
persones com a destinataris de les prestacions (les persones estrangeres en situació administrativa irregular
respecte de la targeta sanitària), per posar-ne un parell d’exemples.
El 2 de febrer de 2012 es va signar el Tractat que instituïa el Mecanisme Europeu d’Estabilitat, mitjançant
el qual s’estableix un instrument europeu d’estabilització nancera. La nalitat d’aquest instrument jurídic
és doble. D’una banda, garantir la conança econòmica, perduda en gran part com a conseqüència de la
greu crisis per la qual han estat passant el Estats membres de la UE des del, aproximadament, 2008 (uns
més que altres), i, d’altra banda, garantir la solidaritat i l’estabilitat nancera al si de la Unió.
El 2 de març fou signat el Tractat d’Estabilitat, Coordinació i Governança en la Unió Econòmica i Monetària,
on es concretaven les obligacions dels Estats de l’euro (i dels que, sense estar integrats en la moneda única,
s’avinguin a formar-ne part) dirigides a garantir l’estabilitat pressupostària i el control del dècit públic, tractat
que ha estat molt discutit en la doctrina jurídica.20 Es tracta, en aquest cas, d’un tractat intergovernamental
acordat entre 25 dels 27 Estats membres de la Unió Europea, que no ha estat signat pel Regne Unit ni per
Eslovàquia.
Especialment important, en el context de les implicacions constitucionals i legals que comporta a diferents
nivells, és el segon d’aquests tractats, el Tractat d’Estabilitat, Coordinació i Governança en la Unió Econòmica
i Monetària. Tot i que, en principi, aquest mecanisme està dirigit als països que ja formen part de la moneda
única, l’euro, altres s’hi poden adherir si compleixen amb els requisits i condicions que s’hi estableixen.
Des de la perspectiva constitucional, i per les implicacions multinivell que comporta, té una gran importància
l’apartat 2 de l’article 3 del Tractat, que conté el que s’ha anomenat la «regla d’or», que disposa que les
previsions de l’article s’incorporaran al Dret nacional de les parts contractants, com a molt tard, un any
després de la data de la seva entrada en vigor, mitjançant disposicions que tinguin força vinculant i que siguin
de caràcter permanent, preferentment de rang constitucional; també s’hi accepten altres tipus de normes,
el respecte i compliment de les quals estiguin plenament garantits, pel procediment oportú, al llarg dels
procediments d’adopció dels pressupostos nacionals.
Entre altres disposicions constitucionalment rellevants, destaca també l’article 3.1.a d’aquest nou Tractat,
que disposa que les administracions públiques de totes les parts signatàries han de presentar una situació
pressupostària d’equilibri, o de dècit prèviament denit, cosa que implica que els parlaments (nacionals
i, si s’escau, regionals) responsables de l’adopció dels pressupostos públics compleixin aquest objectiu en
adoptar els pressupostos dels seus respectius àmbits polítics (nacionals o regionals), excepte si es produeixen
circumstàncies excepcionals dins el marc de les previsions del paràgraf 2 del mateix article; en aquests
supòsits, la Comissió Europea establirà un mecanisme corrector, tot respectant les prerrogatives dels
parlaments nacionals. Totes les administracions públiques dels Estats membres, siguin d’àmbit nacional,
regional o local, queden obligades respecte d’aquestes clàusules d’equilibri pressupostari, respecte de la
«regla d’or». Obligació que queda establerta a partir d’un mecanisme intergovernamental de presa de decisió,
amb presència dels governs, no mitjançant el procediment de presa de decisió ordinari, que requeriria la
intervenció de la Comissió Europea i, especialment dels elegits, del Parlament Europeu. Aquestes dues
institucions europees no en van quedar del tot excloses, però la seva intervenció ha resultat molt limitada,
com es veurà a continuació.
20 carrera Hernández, F. J. «El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria: ¿un
impulso a la realización de la Política Económica de la Unión Europea o un tratado superuo e innecesario?». Revista General de
Derecho Europeo, núm. 28 (2012).
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 40
Efectivament, l’article 13 del mateix Tractat disposa que, de conformitat amb el que s’estableix en el Títol II del
Protocol 1 sobre el paper dels Parlaments nacionals a la Unió Europea, annexat al Tractat de Lisboa, el Parlament
Europeu i els Parlaments nacionals de les parts contractants decidiran de conjunt l’organització i la promoció
d’una conferència de representants de les comissions pertinents del Parlament Europeu i de les dels Parlaments
nacionals, amb la nalitat de debatre les polítiques pressupostàries i altres qüestions de l’àmbit del Tractat.
Certament, això pot obligar a una millor coordinació interparlamentària en l’àmbit de la cooperació econòmica,
especialment, però no únicament, a la zona euro, ja que el Tractat ha estat signat per 26 dels 27 Estats membres
de la UE. Però estem parlant de cooperació inter-parlamentària, no d’intervenció en la presa de decisió.
A més a més, l’article 5.2 del Tractat disposa que l’execució del programa de col·laboració pressupostària
i econòmica i dels plans pressupostaris anuals que s’hi vinculin, serà supervisada pel Consell de la Unió
Europea i la Comissió Europea. L’article 6 del mateix Tractat organitza una idèntica supervisió per als
supòsits d’emissió de deute públic per part dels Estats signataris. I s’hi estableix també la competència
del Tribunal de Justícia per tal de dirimir les diferències entre la Comissió Europea i els Estats membres
sobre la qüestió (art. 8), essent possible l’adopció de sancions pecuniàries per incompliment si el Tribunal
ho considera convenient. Consell de la Unió Europea, Comissió Europea, Tribunal de Justícia... On és el
Parlament Europeu? Quina funció de control efectiu li ha quedat a la institució que és l’única que representa
directament tota la ciutadania europea? No oblidem que estem parlant de pressupostos de les administracions
públiques que, en gran part, han d’estar destinats a sufragar la prestació de serveis sense els quals l’efectivitat
de bona part dels drets fonamentals resta fortament minvada.21
Els Estats membres, com a conseqüència de la conguració multinivell de l’ordre jurídic, han d’integrar
aquestes previsions en els sistemes jurídics interns. El sistema jurídic multinivell cobra tota la seva lògica
d’aquesta manera, cosa que és, en si mateixa, adient i convenient, ja que es tracta d’adaptar el Dret intern a
l’àmbit europeu del qual forma part. Però, en aquest cas, el principal problema deriva del fet que no es tracta
d’adaptar el Dret intern al Dret produït per la Unió Europea, conforme al mètode «comunitari», és a dir, amb
la conformitat i el control del Parlament Europeu colegislador (el dels elegits), sinó del fet que les instàncies
nacionals s’han d’adaptar a acords entre governs, que és la lògica de l’àmbit intergovernamental, sense que el
Parlament Europeu pugui intervenir-hi.22 A mes a més, també ens podem preguntar per la correcció material
del contingut dels tractats internacionals mencionats, tot i considerar correcta la constatació que l’equilibri
pressupostari i la solidaritat són institucions que fonamenten el sistema jurídic de pràcticament tots els estats
democràtics d’estructura complexa.
En el cas d’Espanya, prèviament a l’adopció del Tractat d’Estabilitat, Coordinació i Governança en la Unió
Econòmica i Monetària ja havia estat introduïda la «regla d’or» en el text de la Constitució, concretament
mitjançant una reforma de l’article 135 de la Constitució, establint un instrument de control molt similar al
que existeix en la Constitució d’Alemanya o en altres constitucions de diferents Estats membres.23
Aquest article 135 CE ha estat, al seu torn, desenvolupat per la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat
pressupostària i sostenibilitat nancera, vinculant per a totes les administracions públiques, i això vol dir per
a les de l’Estat, les de les Comunitats Autònomes, les dels ens locals i la Seguretat Social;24 la resta d’ens
públics, sigui quina sigui la seva forma jurídica, han de regir-se pel que aquesta llei disposa especícament.
Dins d’aquesta llei també s’especica que el Govern establirà mecanismes de coordinació entre totes les
administracions públiques per tal de garantir l’aplicació efectiva dels principis que s’hi contenen, així com
21 Una excel·lent anàlisi sobre el tema és l’obra de Ponce solé, J. El derecho y la (ir) reversibilidad limitada de los derechos
sociales de los ciudadanos. Las líneas rojas constitucionales a los recortes y la sostenibilidad social. Barcelona: Instituto Nacional
de Administración Pública, 2013. Vegeu també lladós, J. i Freixes, T. The impact of the crisis on fundamental rights across Member
States of the EU. Report on Spain. Parlament Europeu. Direcció General de Polítiques Internes. Departament de Drets dels Ciutadans
i Afers Constitucionals. Estudi publicat per a la Comissió LIBE, 2015.
22 Vegeue Martín y pérez de nanclares, J. «El nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica
y Monetaria: reexiones a propósito de una peculiar reforma realizada fuera de los Tratados constitutivos». Revista de Derecho
Comunitario Europeo, núm. 42 (2012).
23 Vegeu Freixes, T. «Multinivel jurídico y coordinación económica». A: La transformació del món després de la crisi. Una anàlisi
polièdrica i transversal. Barcelona: Reial Acadèmia de Doctors, 2012.
24 Giménez sáncHez, I. «Comentario al dictamen del consejo de estado de 1 de marzo de 2012, sobre el «Anteproyecto de ley
orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad nanciera»». Teoría y realidad constitucional, núm. 30 (2012).
Teresa Freixes
Els drets fonamentals en perspectiva multinivell. Reexions en torn del seus efectes
Revista catalana de dret públic, núm 50, 2015 41
la coherència amb la normativa europea, cosa que implicarà el reforç dels instruments de col·laboració
interparlamentària interns, entre les Corts Generals i els Parlaments de les Comunitats Autònomes, ja que tots
ells són competents per a l’adopció dels respectius [i coordinats] pressupostos, a més del nou protagonisme
que haurà de tenir el Consell de Política Fiscal i Financera.25
És evident que, en el marc de la integració dins la Unió Europea, seguir les regles per ella establertes resulta
indefugible. I el mateix s’ha de dir dels tractats internacionals signats i raticats, que s’integren en el sistema
jurídic intern des de la seva publicació dins el Butlletí Ocial de l’Estat (art. 96 CE), i que com a tals normes
internes han de ser desenvolupats i/o aplicats. El problema que jo plantejo ací no és el de la necessitat
de desenvolupar el multinivell, sinó que és la repercussió poc favorable que, per als drets amb contingut
social i funcions prestacionals, que han de ser garantits dins l’àmbit dels poders públics, ha tingut el model
d’equilibri pressupostari i de control del dècit públic que deriva dels esmentats tractats. Sobretot per la
forma en què han estat elaborats.
No en puc discutir la correcció econòmica. No és el meu àmbit cientíc. Segurament el control del dècit
és necessari en una època de crisi com la que estem vivint. El que discuteixo és la forma mitjançant la
qual s’han pres les decisions en aquest tema: acords intergovernamentals entre Estats membres de la Unió
Europea, que s’han adoptat sense seguir el procediment de decisió ordinari, obviant d’aquesta manera la
intervenció i el control del Parlament Europeu.
Com és evident, els Estats membres vinculats per aquests tractats els han d’implementar en l’àmbit intern, de
tal forma que els pressupostos dels ens públics (en el nostre cas, de l’Estat, de les Comunitats Autònomes i de
les entitats locals) han de ser adoptats dins els marges que el mandat europeu els imposa. És també evident
que es tracta d’una qüestió molt tècnica i que resulta molt fàcil fer-ne demagògia.
Si més no, crec que, en aquest ordenament jurídic-constitucional multinivell, s’obtindria un grau de legitimació
més gran en la presa de decisions si els elegits, començant pel Parlament Europeu, poguessin estar més presents
en l’adopció de les mesures que tanta repercussió tenen en els drets dels ciutadans. No es tracta d’aplicar el
multinivell de qualsevol forma, sinó de fer que aquest ordre jurídic complex, que incideix directament en els
drets fonamentals, que és propi de les societats existents en aquest món global d’avui dia, tingui en compte els
valors que l’han de presidir, atorgant-li legitimitat en totes les seves manifestacions jurídiques.
5 A títol de reexió nal
Com ja advertia en començar aquestes reexions, aplicar el multinivell jurídic als drets fonamentals és
ineludible. El sistema jurídic ha experimentat una autèntica transformació com a resultat del procés
d’integració d’Espanya a Europa, tant al Consell d’Europa com, sobretot, a la Unió Europea. Però les
conseqüències d’aquesta integració no poden ser aplicades de forma automatitzada, sense tenir en compte
els procediments d’adopció de decisions derivats de l’esperit de la integració en si mateixa, ni el rol que els
valors i principis en els quals es fonamenta projecten sobre l’efectivitat dels drets fonamentals.
Si en el cas de la igualtat de gènere les relacions entre ordenaments s’han produït, tant pel que fa al procediment
de formació de les normes com en relació amb la seva implementació, transposició i efecte interpretatiu, de tal
manera que la societat en el seu conjunt ha pogut gaudir d’uns efectes positius, això no ha estat així en relació
amb les decisions que s’han pres quant a la manera de nançar els serveis que fan efectius els drets de prestació.
Cal, doncs, vetllar tant per una adequada presa de decisió, que permeti garantir la legitimitat procedimental,
com per una regulació material pertinent que garanteixi que allò que com a valor o principi d’abast general
a tota Europa o com a dret fonamental reconegut per aquest multinivell a què fem referència, desplega
l’ecàcia institucional que li pertoca. Encara que la coordinació intergovernamental faciliti que es prenguin
decisions de forma ràpida i conforme als interessos dels executius, no val a sostreure del procediment de
codecisió, previst com a norma general, les regulacions que haurien de ser preses amb intervenció, també,
dels elegits.
25 García-torres Fernández, M. J. «El nuevo marco de estabilidad presupuestaria y el desarrollo de la actividad nanciera pública
tras la ley orgánica 2/2012». Civitas. Revista española de derecho nanciero, núm. 160 (2013).

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR