Elementos del programa de calidad total

AutorManuel Guerrero Cuadrado
Páginas145-220

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1. Ciclo AOR (áreas de actuación, objetivos estratégicos y responsables)
1.1. Introducción

Antes de iniciar las secciones de este capítulo recordamos la nota sobre el carácter no biunívoco de las respuestas entre cuestionarios y preguntas respondidas.

Como hemos definido en capítulos anteriores, una condición sine qua non para iniciar el desarrollo y posterior aplicación de un Programa de Calidad en la Gestión de los Ayuntamientos es tener implantado un sistema CRC (Conocimiento de los Requerimientos de los Ciudadanos) que de forma continua nos actualice la información sobre los cambios que se van produciendo en los requerimientos de la ciudadanía y por tanto en sus necesidades.

Otro aspecto básico, que ya hemos analizado, es el disponer de presupuestos para las distintas partidas que componen un Programa de Calidad y con ello de Gestión de Calidad. El siguiente peldaño debe ser la definición de las grandes Áreas de actuación del Gobierno local, sus Objetivos estratégicos y los Res- ponsables de los mismos. A estos elementos vamos a dedicar el análisis de este capítulo. Estos tres elementos son parte de un mismo ciclo que llamaremos AOR (Áreas de actuación, Objetivos estratégicos y Responsables de los objetivos).

Entendemos que estos elementos forman un mismo ciclo, pues no tendría sentido considerar los objetivos estratégicos sin antes haber definido las grandes áreas de actuación o definir los objetivos estratégicos sin asignar los responsables de los mismos. Estos objetivos explosionarán en cascada en los objetivos de la dirección intermedia y de ahí a todo el personal y equipo de ejecución. Los responsables de los objetivos estratégicos serán los cargos, políticos o no, que han de ser los propietarios y responsables de esos objetivos. Llamamos propietarios a aquellas per-

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sonas que tendrán esos objetivos que cumplir como resultado de su labor diaria y que tendrán la autoridad suficiente para proponer o adoptar las medidas que entiendan adecuadas para corregir todas las desviaciones que produzcan alejamiento del cumplimiento de los objetivos establecidos. La misión (objetivos que da la razón de ser de la organización) debe ser definida por la alta dirección que debe establecer cuál es el modelo de organización que desea implantar.

Figura IV.1

Ciclo AOR: Áreas definidas - Objetivos Estratégicos definidos Responsables de Objetivos Estratégicos asignados

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Administración Pública frente a privatización Grandes áreas de actuación Objetivos estratégicos Responsables de objetivos estratégicos

Sin embargo, hay posiciones de expertos y estudiosos en la Administración Local que han abogado por el hecho de que la misión y los objetivos de la Administración deben tender a su privatización. Entendemos que esta posición, que puede ser o no discutible, merece unas breves referencias:

Darr T. B., 1987, recoge el resultado de una encuesta donde el ochenta por ciento de los funcionarios locales respondían que la privatización sería el instrumento principal para la realización de los servicios locales en la década de los noventa, demostrando con ello que la privatización es un tema a considerar en cualquier estudio o investigación. En ese mismo sentido, Stenberg C., 1991, envió una encuesta a quince presidentes de la sociedad Americana de Administración Pública, para que identificase cuáles eran los tres elementos más influyentes en la Administración Pública de los años noventa; el resultado mostró lo controvertido del tema de la privatización, pues solo dos de los entrevistados aludieron a la mayor confianza de la Administración Pública en el sector privado.

Halachmi A., 1989, señala que el debate sobre la privatización de la Administración Pública viene influenciado por aspectos políticos e ideológicos así como por cuestiones de eficacia, eficiencia y equidad en la prestación de los servicios públicos.

A diferencia de la gestión privada, la calidad en la Administración Pública incorpora elementos de ética pública y de respeto al ordenamiento jurídico y a las demandas de los ciudadanos, es decir, que la calidad del servicio público no puede limitarse a la eliminación de colas, a la simplificación de procedimientos y documentos o al grado de aciertos en las resoluciones (González-Posada A., 1994, Ruiz López J., 1993 y Senlle A., 1993).

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Rehfuss J., 1991, adopta una posición más radical al interpretar que las or- ganizaciones públicas son intrínsecamente ineficientes porque no han de hacer frente a la competencia. Wolf C., 1979 y Niskanen W., 1971, sitúan la necesidad de la privatización en que los Gobiernos utilizan sus presupuestos y el elevado número de emplea- dos de sus organismos para proyectar imágenes de poder y de influencia en lugar de satisfacer las demandas de los ciudadanos.

Callaham K. y Holzer M., 1994, apuestan por la existencia de una nueva demanda ciudadana que transforme las Administraciones Públicas en una nueva Administración Pública que alcance un mayor nivel de ahorro y una mayor eficiencia.

Sin embargo, los detractores de la privatización como solución a la gestión de la Administración Pública argumentan que:

- La privatización puede tener efectos negativos en la promoción de los funcionarios, en la calidad del servicio, en la discriminación de los ciudadanos más desfavorecidos, en la pérdida de ingresos fiscales, y favorecer las quiebras, fraude y corrupción (Morgan C. y England R. E., 1988).

- La privatización puede producir posibles desgastes de las garantías cons- titucionales (Sullivan H. J., 1987). - La privatización impacta negativamente en los presupuestos locales o en la insuficiencia de la prestación de los servicios sociales para los ciudada- nos más desfavorecidos (Oates W. E. y Schwab R. M., 1991). - La privatización del sector público y un incremento de la productividad es un hecho que se pone en duda, de acuerdo a ciertas experiencias recientes (Bishop M., Kay J. y Mayer R. T., 1994).

Para Brudney J L, 1987, la privatización supone un medio para conseguir una reducción del número de empleados públicos y con ello el coste del funcionamiento de la Administración. Aunque Brudney no lo apunta, hay que tener en cuenta que este planteamiento no siempre es cierto pues la privatización no exonera a la Administración de sus responsabilidades para garantizar la disponibilidad de los distintos servicios básicos. Como señalan Halachmi A. y Holzer M.,1993, los costes directos e indirectos de la gestión de la subcontratación podrían privar a los Ayuntamientos de alguno de los ahorros fiscales a corto plazo sin por ello liberarlos de sus distintas obligaciones fiscales y legales a largo plazo22, 23.

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Es fácil deducir que algunas prácticas empresariales pueden no siempre ser viables para la Administración Pública. En ese sentido, Morgan C. y England

R. E., 1988, sostienen que la privatización puede satisfacer los objetivos de una mayor competencia y un beneficio neto pero a cambio de otros valores públicos tan apreciados y demandados como son la equidad y la justicia social.

Para Lipsky M., 1980, con la privatización el qué, cómo y dónde del servicio se decide preferentemente por el efecto en la cuenta de resultados más que por la consideración del servicio al ciudadano, como comenta Halachmi A. y Holzer M., nos acercaríamos así a una «Administración vacía», que contrata en el exterior la realización de unos servicios para que sean administrados de acuerdo a la ley, con el riesgo añadido por Rehfuss J., 1991, de que una Administración que subcontrate un servicio perderá con el transcurrir del tiempo el conocimiento, sobre ese servicio, que aportaba a la política.

Una alternativa a la privatización, para aumentar la competencia de los empleados públicos, es la adhocracia, que según Halachmi, 1989, sería la creación de grupos ad hoc encargados de la realización de tareas cuya responsabilidad corresponde a la Administración; la flexibilidad de estos grupos, equivalente a la que disfrutan grupos del sector privado, puede permitir alcan- zar unos niveles similares de rendimiento, de forma que se sustituye el status funcionarial por una carrera en el sector público mediante acuerdos contrac- tuales puntuales. Sin duda, la privatización puede ser una decisión estratégica, aunque es ne- cesario destacar que la contratación externa tiene altos riesgos negativos...

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