Elementos instrumentales del empleo público
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 185-238 |
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La planificación de los recursos humanos es la actividad que realizan las organizaciones (en este caso) públicas cuya finalidad última es compaginar su reflexión estratégica general relativa a su misión con la de medios —en este caso humanos— necesarios para el cumplimiento de los objetivos propuestos1.
En tanto instrumento de la política general de una organización podemos indicar que uno de los principales requerimientos para el establecimiento de mecanismos de la planificación es, precisamente, la fijación de objetivos de
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gestión suficientemente claros y nítidos de la propia organización . La planificación es, pues, la determinación de los objetivos que quiere/debe cumplir una organización y los medios personales y materiales que se necesitan para la consecución de los mismos.
La necesidad de la planificación y el compromiso en el cumplimiento de los objetivos no es, únicamente, producto de una organización más o menos interesada en sus planteamientos sino también, en el plano de la Administración Pública, de un modelo constitucional conformado desde el liderazgo del Gobierno en la acción gubernamental que no se plasma en un instrumento vinculante sino en la acción continua de ejercicio funcional2.
Es claro, por tanto, que el señalamiento de objetivos es una exigencia ineludible para la planificación pero es cierto, también, que la planificación exige, también, una priorización entre los objetivos de los distintos órganos, unidades y departamentos.
De hecho esta última cuestión es la que ha propiciado que las experiencias más conocidas sobre planificación en el empleo público hayan fracasado3. La necesidad de la priorización y de elección alternativa es, sin duda, un problema porque implica opciones políticas diferentes y, finalmente, exige decisiones entre departamentos que, muy a menudo, no pueden adoptarse por aquel órgano que administra el personal y los recursos humanos porque el mismo no es el llamado a adoptar las decisiones políticas alternativas. Esto permite a Arroyo indicar que «ciertamente la planificación de recursos ha venido constituyendo desde hace décadas una de las asignaturas pendientes del empleo público, centrado preferentemente en cuanto a su gestión cotidiana en la pura aplicación del régimen jurídico previsto por parte de las Administraciones Públicas y las incidencias que ello planteaba...»4.
Pero más allá de la necesidad del instrumento planificador podemos ahora centrarnos en su realidad y, sobre todo, en su utilidad. En el ámbito de los recursos humanos la reflexión que se plasma en la planificación tiene, fundamentalmente, una doble vertiente: por un lado, la detección y decisiones sobre las necesidades de recursos humanos y, por otro, la proyección en el tiempo de dichas necesidades y la forma de satisfacción de las mismas.
En el marco de lo que se viene indicando la planificación de recursos humanos en el ámbito público plantea algunos problemas adicionales y espe-
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cíficos derivados del propio régimen de las Administraciones Públicas que, evidentemente, no es homogéneo ni se predican con carácter general en todas las formas y manifestaciones de la actividad administrativa pero sí tienen algunas características comunes que podemos intentar sistematizar en las siguientes:
a) La Administración Pública como un sistema complejo de organización.
La conformación de las Administraciones Públicas como un conjunto orgánico dotado de una cierta homogeneidad y dirigido por el Gobierno hace que la capacidad de decisión de los objetivos por parte de cada uno de los miembros de la organización sea más que complicada. En un entorno económico no expansivo las decisiones de cada uno condicionan de hecho la capacidad de expansión y crecimiento de los demás. De igual forma la posibilidad de la redistribución de los efectivos entre el complejo orgánico puede ser un instrumento central para la ejecución de las medidas de planificación aunque su virtualidad real sea, ciertamente, limitada.
Los motivos de la eventual complicación se deben, a nuestro juicio, a dos cuestiones esenciales:
— La colisión con los objetivos del resto de miembros de la misma organización y la necesidad de que exista un órgano que ejerza la función directiva señalando y priorizando los objetivos que corresponden a cada organización. Durante muchos años fue el Ministerio de Administraciones Públicas el que lo ha intentado. Ahora, en un momento de claro predominio de la concepción hacendística y presupuestaria, corresponde a estas áreas el protagonismo en la materia.. Es cierto, en embargo, que la perspectiva de gasto puede ser real pero su incidencia en el ámbito de la eficacia y la eficiencia es otra cuestión.
— La tradicional concepción de los objetivos públicos sobre la base de planificaciones muy a corto que se identifican, esencialmente, con la técnica presupuestaria. Es cierto, sin embargo, que por la vía de los escenarios presupuestarios, primero, y, ahora, por las técnicas introducidas en materia de estabilidad presupuestaria es posible una visión más amplia que, en general, se ha proyectado sobre la gestión pública aunque no sobre el ámbito del empleo público que sigue muy pegado a las decisiones de corto plazo.
En este punto cabe indicar que uno de los elementos de mayor importancia en la gestión pública es, precisamente, la presupuestación en tanto en cuanto supone la autorización para la realización de objetivos concretos. El problema es que las decisiones de presupuestación son condicionantes de los objetivos y la capacidad de proyectar temporalmente las decisiones sobre presupuestación lo que finalmente condiciona la virtualidad de esta institución (la de planificación) en el ámbito analizado.
Es cierto que este obstáculo ha sido en gran parte superado con la aprobación de la Ley 18/2001, de 12-12-2001 (RCL 2001\3020 y RCL 2002\484), General de Estabilidad Presupuestaria que han introducido una concepción plurianual de los objetivos públicos que, realmente, supone un avance en la gestión pública de una magnitud trascendental. De hecho esta concepción ha
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generado que la reforma posterior de 2003 convierta los gastos en materia de personal en gastos potencialmente plurianuales consideración que no estaba admitida en la normativa presupuestaria anterior. Esta norma ha sido derogada con la publicación de la ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que se mantiene en el ámbito de la proyección plurianual de gastos.
En todo caso lo que sí resulta evidente es que estas disfuncionalidades son predicables, esencialmente, de los departamentos, ministerios, conserjerías, etc...que forman parte de una Administración territorial y presentan mucha menor intensidad en aquellas formas de organización dotadas de personalidad jurídica propia en las que la formalización de sus objetivos de forma autóctona (más allá de los mecanismos de tutela).
b) Los mecanismos de control de los objetivos.
En línea con lo que se ha expuesto en el apartado anterior podemos indicar que uno de los problemas esenciales del sistema de objetivos públicos es la confusión entre los objetivos de gestión y los objetivos políticos. Esta confusión no es exclusivamente conceptual sino, también, de gestión y, sobre todo, de control. De esta forma puede decirse que, hasta época muy reciente5,
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esta confusión entre objetivos de gestión y objetivos políticos ha impregnado toda la actividad del Poder ejecutivo hasta el punto de hacer difícilmente reconocible su separación en la actuación real de las Administraciones Públicas.
Estos dos elementos han condicionado seriamente la capacidad-virtualidad del establecimiento de objetivos de gestión en los órganos públicos lo que hace que la planificación de recursos humanos quede condicionada al cumplimiento de objetivos y que, por tanto, sea realmente complicada. Esta desconexión no es únicamente perceptible en el ámbito de los recursos humanos sino que se proyecta sobre la política de inversiones, de amortizaciones, etc... pero, realmente, lo que nos interesa, en este momento, es únicamente la proyección sobre la planificación de recursos humanos.
Bajo la referencia de «la planificación de recursos humanos y algunos instrumentos de gestión de personal», el apartado VI del Informe de la Comisión de Expertos de elaboración del TREBEP indicó que «ninguna Administración puede funcionar correctamente si carece de una estrategia...
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