STS, 24 de Marzo de 2009
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2009:1430 |
| Número de Recurso | 3563/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Marzo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de marzo de dos mil nueve
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Extremadura, contra la sentencia de 26 de abril de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en los recursos acumulados 1030/2002, 1046/2002, 1072/2002 y 1190/2002, que tienen por objeto el Decreto 74/2002, de 11 de junio, de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura, por el que se aprueba las normas-marco de los Policías Locales de Extremadura. Han sido partes recurridas el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, el Ayuntamiento de Badajoz y el Ayuntamiento de Cáceres representados por el Procurador D. Ramiro Reinolds Martínez y el Ayuntamiento de Mérida representado por la Procuradora Dña. Helena Fernández Castán.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 26 de abril de 2005, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que en atención a lo expuesto debemos de estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado y los Ayuntamientos de Badajoz, Cáceres y Mérida contra el Decreto 74/02 de 11-6-02 a que se refieren los presentes autos y en su virtud lo debemos de anular y anulamos por no ser conforme a Derecho y, todo ello, sin expresa condena en cuanto a costas."
Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Letrado de la Junta de Extremadura, manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 13 de mayo de 2005 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 24 de octubre de 2005 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que se hace valer un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, aunque no se cita expresamente, solicitando que se case, estimándola no ajustada a Derecho, la sentencia impugnada.
Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a las partes recurridas para que formalizaran escrito de oposición, absteniéndose el Abogado del Estado de cumplimentar el trámite y solicitándose por todas las demás la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 18 de marzo de 2009, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA,.
La Sala de instancia, ante la impugnación del Decreto 74/2002 de 11 de junio, por el que se aprueban las normas- marco de las policías locales en Extremadura, señala como primera cuestión a abordar la relativa al informe del Consejo de Estado, en cuanto se alega por el Ayuntamiento de Badajoz que existió informe del Consejo de Estado de 22-11-2001 para un proyecto anterior de normas-marco, proyecto que fue antecedente del que nos ocupa, que se inició el 1 de marzo de 2002 y culminó el 11 de junio de 2002, mientras que la Junta de Extremadura señala que ambos proyectos difieren en aspectos mínimos que son los siguientes:
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Con relación a la denominación de las categorías profesionales siguen siendo las mismas, al igual que la titulación exigida para el acceso, cambiando las escalas, lo que obedece a la nueva ley de Coordinación de los Policías locales 4/2002 , que afecta a las normas-marco. Antes eran Técnica o de mando y ejecutiva, y en el proyecto aprobado: Superior, Técnica y Básica, lo que comporta la modificación del texto en los arts. 13 , art. 84 y disposición transitoria primera .
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El art. 15 introduce las siguientes modificaciones respecto al nº de oficiales: según se trate de plantillas de menos de 20 agentes, de 20 a 100, y con más de 100, existiendo un oficial cada, antes 4,6 y 8 agentes, y en la redacción final 6,8 y 10. No obstante se prevé que, la previsión del proyecto informado, con relación al nº de agentes por oficial, podrá ser tal, si así lo acuerda el Pleno Municipal y lo autoriza la Consejería correspondiente previo informe de la Comisión de Coordinación de Policías Locales.
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El art. 16, respecto de las categorías, varía su creación en las de Superintendente e Inspector, la primera precisaba en el proyecto una población de 100.000 habitantes y en el aprobado 75.000, y la segunda precisaba de 15.000 habitantes y queda reducida a 10.000. Se prevé además aquí también, la posible existencia de un régimen excepcional, que no aparecía en el proyecto informado, cual es la posibilidad de crear plaza de Superintendente, Intendente e Inspector, en caso de poblaciones de 50.000, 30.000 y 100.000 habitantes, con las formalidades expuestas en el punto anterior.
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La disposición transitoria modifica algún aspecto relacionado con la Escuela de Seguridad Pública de Extremadura."
Por ello considera la Administración demandada, de acuerdo con las sentencias que cita, que no es necesario realizar una nueva consulta o dictamen.
La Sala de instancia, tras invocar la jurisprudencia sobre el alcance y exigencia del dictamen del Consejo de Estado y teniendo en cuenta que se trata de determinar si las modificaciones son de escasa trascendencia o no, razona en los siguientes términos:
" Debe tenerse presente, en primer lugar, que el marco normativo, en el caso de referencia, se ve modificado del inicial proyecto al definitivo, por una ley de directa aplicación.
Se modifican las escalas que pasan de dos a tres, con los cambios correspondientes en las categorías; se modifican también el nº de agentes precisos para el nombramiento de oficial, y las poblaciones de los municipios para la posible existencia de categorías, con posibilidades de modificarse excepcionalmente, que no se contemplaban en el proyecto presentado al Consejo de Estado.
En la disposición transitoria primera nº 3 del texto definitivo desaparece la realización del curso específico en la Academia de Seguridad Pública de Extremadura, puntualizándose en el aprobado, que la prueba de integración lo será por una sola vez, y en un período máximo de 5 años. En el nº 4 se añade un segundo párrafo y la exigencia de superar un curso en la Academia de Seguridad Pública de Extremadura de 40 horas.
En el apartado séptimo se pasa de que en el proyecto presentado se establecía, terminantemente, que la integración no supondría su incremento en el gasto, y en el aprobado se dice que simplemente se procurará que no se produzca tal incremento en el gasto.
El incremento del gasto público municipal es uno de los aspectos que menciona el Ayuntamiento de Cáceres como motivo de impugnación.
En definitiva, y del conjunto de datos expuestos, a juicio de la Sala se produce una alteración relevante entre el proyecto que se sometió a dictamen y el que definitivamente se aprobó.
Tal y como se pone de manifiesto en las STS de 30-7-96 (Aranzadi 6363) y en la ya citada de 19-6-2000 , el dictamen del Consejo de Estado, en el ejercicio de su función consultiva, ha de velar por la observación de la legalidad, pero también de la oportunidad o conveniencia cuando lo exija la índole del asunto.
En el caso que nos ocupa no puede afirmarse, de plano, que parezca evidente la inutilidad, no sólo por la posterior ley, sino por el aspecto financiero. No debe tampoco olvidarse las modificaciones introducidas, que en cuanto a la organización de lo que se pretende, la policía local, sus mandos, escalas y categorías, que son aspectos esenciales, de manera que, si no se quiere dejar reducido tal informe a mero formalismo debe de declararse el necesario informe del órgano consultivo, como garantía preventiva y general de la legalidad de tal proyecto, que es competencia del Consejo de Estado.
Lo expuesto nos conduce a declarar la nulidad del Decreto impugnado."
No conforme con ello la Junta de Extremadura interpone este recurso de casación, en cuyo único motivo, que aunque no se cita ha de entenderse formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, alega la incorrecta aplicación de los arts. 22 y 23 de la LO 3/1980 del Consejo de Estado y la doctrina del Tribunal Supremo sentada respecto de asuntos de similares características, en el sentido de que cuando las modificaciones del texto definitivo no son sustanciales, resulta innecesaria una nueva audiencia y examen por el Consejo de Estado; entiende que la Sala de instancia no efectúa el doble juicio exigido por la jurisprudencia para apreciar si las modificaciones son o no trascendentes, desde el punto de vista absoluto de la importancia intrínseca de la modificación y relativo en cuanto al alcance de la innovación respecto del proyecto originariamente informado. Relata el desarrollo de la actividad reglamentaria que culminó por el Decreto 74/2002 impugnado y reitera que las modificaciones introducidas en el mismo son mínimas y no son sustanciales desde los puntos de vista absoluto y relativo sino de simple adecuación y oportunidad.
Conviene señalar para la resolución de este motivo de casación, respecto de la exigencia de dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de disposiciones generales, que con la intervención de dicho órgano consultivo se pretende hacer efectivo el sometimiento de la Administración a la ley y al Derecho que proclama el art. 103.1 de la Constitución (SSTS de 10 de mayo y 16 de junio de 1989 ), actuando como una garantía preventiva, para asegurar en lo posible el imperio de la Ley, introduciendo mecanismos de ponderación, freno y reflexión que son imprescindibles en dicho procedimiento de elaboración (STS 23-12-2001 ), centrándose la función consultiva que ejerce el Consejo de Estado en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, valorando los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines, como señala el art. 2.1 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.
En tal sentido y centrada la cuestión en la necesidad de nuevo dictamen cuando el proyecto se modifica con posterioridad a la intervención del Consejo de Estado, reiterada doctrina jurisprudencial, a la que se refiere la sentencia de 15 de diciembre de 1997, ha venido subrayando "que no es necesaria una nueva consulta al Consejo de Estado cuando se realizan retoques en el Texto o se introducen modificaciones no sustanciales (sentencias del Tribunal Supremo de 27 de Mayo de 1.993, de la Sala Especial de Revisión de 6 de Octubre de 1.989, de 17 de Enero y 14 de Octubre de 1.996 y 28 de Abril de 1.997 ), ni cuando las discordancias entre el Proyecto y el Texto definitivo son consecuencia lógica del procedimiento de elaboración, en el que se emiten informes por distintos órganos, que pueden dar lugar a variaciones en la disposición que resulte, por fin, aprobada, pudiendo añadirse, que la propia doctrina de la Sala ha insistido en la necesidad de efectuar una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (sentencia del Tribunal Supremo de 13 de Septiembre de 1.996 )". Precisa la sentencia de 14 de enero de 2004, que la necesidad de acudir a un ulterior dictamen complementario se limita "a los casos en que la modificación operada sea sustancial y transcendente, transcendencia que ha de apreciarse en relación con el sentido y alcance de la norma a dictaminar".
Pues bien, en este caso no puede perderse de vista que la disposición general en cuestión tiene por objeto el establecimiento de la Normas-Marco de los Policías Locales de la Comunidad Autónoma, a las que habrán de ajustarse los Reglamentos que dicten los Ayuntamientos para sus Cuerpos de Policía Local, con el carácter de mínimas, pretendiendo "hacer posible la mejora de la organización y funcionamiento de este importante servicio público y extender a todos los municipios extremeños determinadas normas mínimas que se estiman necesarias para su adecuada prestación a los ciudadanos, estableciendo las bases y criterios generales o concretos para avanzar hacia la homologación de los Policías Locales en su organización, estructura, funciones, selección, formación y derechos y deberes", según se desprende de la exposición de motivos del propio Decreto 74/2002.
Ante este carácter de la norma, como marco mínimo al que ha de adaptarse la Policía Local de los distintos municipios, en aspectos tan precisos como los que se acaba de indicar, no resulta injustificada la apreciación de la Sala sobre el alcance sustancial de las modificaciones introducidas en el proyecto finalmente aprobado y no informado por el Consejo de Estado, que afectan a las escalas, número de oficiales según plantilla, procedimiento al efecto, variación en la creación de las categorías de Superintendente e Inspector en relación con el número de habitantes, previsión de un régimen excepcional para crear plaza de Superintendente, Intendente e Inspector, nuevas previsiones en la disposición transitoria sobre cursos en la Academia de Seguridad Pública de Extremadura respecto de integración y promoción interna, y régimen de incremento de gasto, modificaciones que inciden en los aspectos antes indicados de organización, estructura, funciones, selección, formación y derechos y deberes, que constituyen el objeto de homogeneización del régimen de las Policías Locales y por ello resultan sustanciales, tanto desde el punto de vista intrínseco, por su naturaleza de normas mínimas de homogeneización, como relativo, por afectar a distintos aspectos de los que el Decreto destaca como objetivos del mismo.
Por lo demás, la propia Administración recurrente al describir el desarrollo del procedimiento que llevó a la aprobación del Decreto impugnado, refleja los trámites realizados hasta la emisión del dictamen del Consejo de Estado el 22 de diciembre de 2001, y como, seguidamente, al modificar el proyecto, es objeto de nuevo informe económico el 12 de febrero de 2002, remisión a la Comisión de Coordinación de Policías Locales el 13 de febrero de 2002 e informe del Gabinete Jurídico de 5 de junio de 2002, nuevos informes que evidentemente se consideraron necesarios por la propia Administración atendiendo a la entidad y trascendencia de las modificaciones, lo que no resulta congruente con la omisión del correspondiente informe del Consejo de Estado.
No hay razón, por lo tanto, para revisar la valoración de la Sala de instancia sobre el carácter sustancial de las modificaciones introducidas en el Decreto finalmente aprobado y no informadas por el Consejo de Estado, por lo que no son de apreciar las infracciones que se denuncian en este motivo, que debe ser desestimado.
La desestimación del motivo invocado lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 2.000 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de cada una de las partes recurridas que se opusieron al recurso, sin que devengue honorarios el Abogado del Estado que no evacuó el trámite.
Que desestimando el motivo invocado, declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 3563/2005, interpuesto por el Letrado de la Junta de Extremadura, contra la sentencia de 26 de abril de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en los recursos acumulados 1030/2002, 1046/2002, 1072/2002 y 1190/2002, que queda firme; con imposición legal de las costas a la parte recurrente en los términos indicados en el último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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SAN 275/2016, 17 de Mayo de 2016
...cumplimiento de sus fines, como señala el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ( STS de 24 de marzo de 2009, Rec. 3563/2005 ). Por consiguiente, la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de una dispo......
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SAN, 29 de Enero de 2018
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