El ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
| Autor | Demetrio Loperena Rota/Gabriel Ballesteros Pinilla |
| Cargo | Catedrático de derecho administrativo. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Univertsitatea/Profesor Máster en derecho ambiental y doctorando en derecho ambiental. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko univertsitatea |
| Páginas | 177-210 |
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TS: Tribunal Supremo.
CA: Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la toma de decisiones y el Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente.
TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
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CEDH: Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.
TEDH: Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
LOPJ: Ley Orgánica del Poder Judicial.
LRJCA: Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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Desde la aprobación de la Constitución de 1978 nuestros Tribunales, en aplicación del art. 24.1, han sido muy sensibles a la tutela de todos los derechos, especialmente los derivados de la protección ambiental que, como puede observarse, es un bien cuyo disfrute corresponde a todos los ciudadanos. Pero tenemos que recordar que el art. 45 de la Constitución dice: «Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo». La doctrina ha discutido largamente sobre su valor jurídico. El debate academicista no ha llegado a los Tribunales, en forma de desestimación de recursos por la falta de vigor jurídico de un derecho fundamental que, como reza el art. 53.3 del mismo texto Constitucional: «Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen». Esto es, no puede haber violación del derecho al medio ambiente adecuado, o, si se prefiere, no hay daño ambiental merecedor de tutela judicial, si la supuesta actuación dañosa está protegida por la ley.
Y ello, a pesar de lo que alguna parte de la doctrina opina, no es, en efecto, una consecuencia de la ubicación constitucional del art. 45, sino de la propia ontología del derecho que protege. Son los datos científicos los que determinan al final el daño o no daño ambiental. Y esos equilibrios ecológicos sólo pueden ser determinados para cada sector ambiental por ley o, más frecuentemente, por los reglamentes que los desarrollan. A pesar de la evidencia de estas observaciones invito a leer la STS de 25 de febrero de 2010, Sala 3.a, Sección 3.a, Ponente: J.M. Bandrés Sánchez-Cruzat. En ella se contiene un interesante debate sobre la aplicación directa del art. 45, alegado por la parte actora sin más apoyo legal. El TS entra a valorar esta alegación y la desestima con una gran firmeza.
En la actualidad el Convenio de Aarhus, las Directivas Comunitarias y, finalmente, la ley que las transpone parecen regir el acceso a la tutela judicial en
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nuestro ordenamiento. En mi opinión, sin embargo, la tutela en España es más amplia en virtud de la jurisprudencia constitucional sobre las virtualidades del art. 24.1 de la Constitución. Cualquier interpretación de esa ley que haga más restrictiva la legitimación procesal es inconstitucional. Y esto lo digo porque la letra de la ley, como veremos, admite lecturas no acordes con nuestra Constitución.
Los conflictos ambientales son cada vez más frecuentes porque ya todo el mundo sabe que alterar los parámetros biosféricos en que la vida humana fue posible afecta en primer lugar a nuestra salud. Ello no empece el que la generosa amplitud de nuestra legitimación procesal sea utilizada en todos los casos. Lo cierto es que, sobre todo en los casos de contaminación, pocos pueden asumir los costes periciales que fundamenten el proceso. En definitiva, que la tutela judicial del medio ambiente es insignificante en relación con la tutela administrativa a que obliga la Constitución a cada una de las Administraciones en su ámbito competencial.
El Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la toma de decisiones y el Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente, elaborado en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 19981, entró en vigor el 30 de octubre de 2001 y fue ratificado por España de 15 de diciembre de 2004 2, entrando en vigor el 31 de marzo de 2005. Este Convenio ha otorgado especial importancia a la tutela judicial del derecho a un medio ambiente adecuado (art. 45 CE), con lo que —de acuerdo con PEÑALVER I CABRÉ— «se interiorizan dentro de nuestro ordenamiento jurídico las características de derecho humano al medio ambiente que se han ido forjando en el derecho internacional» 3. Con todo, en éste no se establece una «acción pública», ni siquiera respecto del acceso a la información o de participación.
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El artículo 9 del Convenio de Aarhus contiene tres mecanismos diferentes de tutela judicial, con los que busca garantizar sus tres pilares, que —como ha mencionado RAZQUIN LIZARRAGA, J.A., son «tres derechos a considerar de forma conjunta y sistemática, como elementos clave para vigorizar y hacer realidad la propia democracia» 4. Éstos son: el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental. Así se busca proteger el Derecho ambiental, de forma general, así como los mecanismos establecidos para conseguir su eficacia: el acceso a la información y la participación en la toma de decisiones.
A continuación, analizaremos la legitimación derivada de los mecanismos de tutela judicial del Derecho ambiental establecidos en el CA. Para ello tendremos en cuenta la interpretación realizada por el Comité de Cumplimiento del CA, que es el órgano encargado de examinar el respeto de los compromisos adoptados en el Convenio de Aarhus, con base en las comunicaciones de las partes sobre su propio cumplimento o el cumplimiento de otras Partes 5, las notificaciones de la Secretaría 6 o las comunicaciones del público 7. Vemos, pues, que «el público» se encuentra legitimado para iniciar un procedimiento de cumplimiento del CA, por lo que, de acuerdo con el art. 2.4 CA, debe entenderse: «una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas». Éste es un elemento característico del CA, ya que los mecanismos de cumplimiento de la gran mayoría de instrumentos internacionales de Derecho ambiental únicamente permiten la participación de los Estados miembros u organismos internacionales.
El tercer apartado del artículo 9 CA 8 prevé un mecanismo objetivo de los ciudadanos para exigir el cumplimiento o aplicación de la legislación ambiental
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ante los tribunales por conductas ilegales de las autoridades públicas y de los privados. Éste —como afirma PEÑALVER I CABRÉ— es el mecanismo que más se asemeja al «citizen enforcement» norteamericano. En este caso, no se vincula a las disposiciones del Convenio sobre participación e información. Su objeto podrá ser cualquier norma ambiental nacional, pudiendo ser esta acción penal, civil o administrativa. Sin embargo, el Convenio no determina lo que ha de entenderse por «disposiciones de Derecho nacional ambiental». Esto —siguiendo a GARCÍA URETA— habrá que determinarlo de acuerdo con «el objetivo de protección del ambiente que persiga la norma y que permita diferenciarla de otras disposiciones que, pudiendo tener efectos sobre el medio o alguna relación con éste, no persigan su protección como finalidad principal» 9. Al respecto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea 10 ha indicado que el solo hecho de que una medida pueda tener algún tipo de relación con el medio ambiente no implica que la misma sea una disposición de Derecho ambiental, sino que habrá de estarse, en su caso, a su finalidad y contenido» 11. Esta es la dirección seguida por la propuesta de Directiva sobre acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
La determinación de los requisitos de los miembros del público se deja al Derecho nacional. Así que el art. 9.3 no contiene una acción pública, pero tampoco lo impide, ya que el Derecho interno puede omitir la exigencia de requisitos de legitimación. En todo caso, esta acción no puede reservarse a los ciudadanos de una determinada nacionalidad.
Para ello debe tenerse en cuenta lo resuelto con ocasión de la comunicación que la ONG belga Bond Beter Leefmileu Vlaandereb VZW (BBL) presentó el 3 de enero de 2005, alegando el incumplimiento de los artículos 2.5, 3.1 y 9, párrafos 1 a 4. Este asunto surgió cuando se presentaron dos casos ante el Consejo de Estado belga en los que varias organizaciones ambientales solicitaron la anulación de dos normas de planeamiento en las que se aprobaba
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el emplazamiento de un vertedero y una licencia de urbanización. Las demandas fueron inadmitidas por falta de legitimación de dichas organizaciones. En éstos y otros casos, el Consejo de Estado exigió a las organizaciones ambientalistas los mismos requisitos de legitimación exigidos a las personas naturales, esto es: i) un criterio social, según el cual la demanda no es admisible si el objetivo estatutario de la organización es tan amplio que se confunde con el interés general; y, ii) un criterio geográfico, en atención al cual el acto no puede ser recurrido si las actividades de la organización no se encuentran geográficamente limitadas o cubren un área amplia, a no ser que ésta tenga un objetivo social específicamente definido. Además, en caso de que el objetivo de la organización se extienda a un amplio territorio, ésta sólo podrá recurrir un acto administrativo si éste afecta a todo o una gran parte del territorio previsto en los estatutos de la organización. Esto, de acuerdo con la ONG comunicante, es una restricción al acceso a la justicia en materia ambiental que se ha previsto en...
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