STS, 13 de Marzo de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 748/1990, promovido por D. Luis Manuel y otros, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE GALAPAGAR, PROMOCIONES ADOSADOS ROMERAL Y D. Augusto y otros, sobre caducidad de licencias para construcción.

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 27 de junio de 2002 del tenor literal siguiente: "LA SALA ACUERDA.- Desestimar las pretensiones deducidas por la representación procesal de D. Augusto y otros, en escrito presentado el 6 de noviembre de 2001; debiéndose proceder por el Ayuntamiento demandado a la ejecución de la Sentencia firme recaída en el presente recurso, hasta la completa demolición de las nueva viviendas objeto de aquélla. Sin costas".

Interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GALAPAGAR, recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 19 de noviembre de 2002 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: No ha lugar a estimar los presentes recursos de súplica, confirmando en su integridad el auto de 17.6.2002 ".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por el AYUNTAMIENTO DE GALAPAGAR y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 27 de febrero de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presenten recurso de casación el Auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 19 de noviembre de 2002, por el que fueron desestimados los recursos de suplica formulados por las representaciones procesales del AYUNTAMIENTO DE GALAPAGAR y de D. Augusto y otros contra el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 27 de junio de 2002, dictado en el incidente de ejecución de sentencia del recurso contencioso administrativo nº 748/1990, formulado por D. Luis Manuel y otros, contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno del mencionado Ayuntamiento, de fecha 16 de julio de 1990, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el anterior Acuerdo de la misma Comisión, de fecha 18 de junio de 1990, por el que no se accedió a la incoación de expediente de caducidad de la licencia concedida a la entidad PROMOCIONES ADOSADOS NAVAPARQUE, S. A., con fecha de 20 de julio de 1988, para la construcción de treinta y cinco viviendas adosadas en la calle Acequia de La Navata, del término municipal de Galapagar; recurso en el que, con fecha de 9 de octubre de 1991, fue dictada sentencia por medio de la cual, estimándose el mismo, fueron anulados los Acuerdos recurridos, declarándose la caducidad de la licencia concedida y ordenando al Ayuntamiento recurrente el restablecimiento de la legalidad urbanística, para lo cual debía requerir a la entidad promotora de las obras, o a sus causahabientes, para que, en el plazo de dos meses, solicitara la oportuna licencia a fin de legalizar las obras ejecutadas, con el apercibimiento de que si no lo solicitase ---o la misma resultare denegada por ser su otorgamiento contraria a las prescripciones del Plan, Normas Subsidiarias u Ordenanzas en vigor al tiempo de la concesión en el municipio de Galapagar--- procediera a la demolición de las obras no legalizables a costa del interesado.

La mencionada sentencia fue confirmada por la de este Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1997 .

Tras diversos incidentes en ejecución de la citada sentencia (Incidente de nulidad de actuaciones cuya inadmisión fue confirmada por ATS de 2 de febrero de 2001 ; solicitud de suspensión por interposición de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional; y solicitud de suspensión para proceder a la legalización de lo construido), con fecha de 6 de noviembre de 2001, por la representación de D. Augusto y otros se presentó solicitud de suspensión para la interposición de recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y, subsidiaria o alternativamente, se acordara iniciar incidente de inejecutabilidad de la sentencia de 9 de octubre de 1991, fijando la indemnización de daños y perjuicios a favor de los demandantes a abonar por el Ayuntamiento de Galapagar y la entidad Adosados Navaparque, S. A..

En respuesta a la mencionada pretensión se han dictado los Autos de 27 de junio y 19 de noviembre de 2002 ---objeto del recurso de casación---, en los que la Sala de instancia procede a la desestimación de la misma, con base, en síntesis, en las siguientes argumentaciones:

1. En el Auto de 27 de junio de 2002 se expresa:

   1. En relación con la petición de suspensión por interposición de recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Sala de instancia señaló que "obligado resulta su desestimación toda vez que, de una parte, en absoluto se ha acreditado la interposición de la demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y, en todo caso, no se acredita su admisión por la pertinente Sala de dicho Alto Tribunal -artículo 29 del Convenio Europeo para la Dotación de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales-. De accederse, en estos momentos, a la suspensión interesada se estaría dejando en manos de una sola de las partes la posibilidad de ejecución de una Sentencia, tesis ésta que choca frontalmente con un Estado de Derecho, como el nuestro, y que atentaría gravemente contra el derecho fundamental de obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales -artículo 24 CE -, del que, como es bien sabido, forma parte el derecho a obtener la ejecución de las sentencias firmes".

   2. Y, en cuanto a la solicitud de inejecución, a tenor del artículo 105 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), con base en una futura modificación del planeamiento de Galapagar, la Sala de instancia expone que "determinada la imposibilidad de la legalización conforme al planeamiento hoy vigente resulta procedente acometer la demolición de las obras", añadiendo, al responder a la misma solicitud con base en un futuro e hipotético planeamiento que "lógicamente, esta pretensión debe ser rechazada por cuanto que, como con anterioridad hemos señalado, las hipótesis de inejecución legal admitidas son aquellas causadas por una efectiva y real modificación del planeamiento, no por uno meramente proyectado, cual aquí se pretende".

2. Y, en el Auto de 19 de noviembre de 2002 que "los motivos de impugnación deducidos por los recurrentes no desvirtúan los fundamentos e la resolución impugnada, por cuanto que se reiteran argumentos anteriormente deducidos y ya examinados y resueltos en el auto de 17.6.2002, sin que se hayan añadido otros, siendo de significar que la concesión del plazo solicitado, dada la complejidad y extensión temporal de la tramitación de la Revisión, equivaldría a la suspensión de la ejecución que prohíbe el art. 105 de la Ley Jurisdiccional ; en cuanto a la procedencia de una indemnización previa a la demolición de las viviendas, es cuestión que excede del título de la presente ejecución, debiendo los interesados ejercer sus acciones como corresponda".

Contra estos autos, de 27 de junio y 19 de noviembre de 2002, ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE GALAPAGAR recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo de los artículos 87.1.c) y 88.1.d) de la citada LRJCA, por vulneración de los preceptos aplicables para la resolución de la cuestión objeto de debate.

En concreto, considera infringidos los artículos 105.2 y 109.1.b) de la citada LRJCA, insistiendo en la situación en trámite del futuro PGOU de Galapagar, que permitiría ---razonablemente, y según manifiesta---legalizar las edificaciones cuya demolición fue ordenada por la sentencia dictada en el recurso; sin crítica alguna a la decisión de instancia termina suplicando la concesión de plazo para la ejecución de la sentencia, que vendría determinado por el tiempo necesario para la aprobación del nuevo PGOU de Galapagar.

Si bien se observa, el recurso formulado se trata, en realidad, de una impugnación formal conectada con el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por las normas procesales para la viabilidad del recurso de casación. En tal sentido ---con reiteración--- venimos señalando (por todas STS de 30 de junio de 2004 ) que el recurso de casación:

"... tal cual aparece regulado en la vigente LRJCA 1998, artículo 86 y siguientes, sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil (desde la decimonónica Ley de Enjuiciamiento de Civil aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1881 hasta la novísima Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero y en la jurisdicción penal (Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882 ) hasta la más reciente introducción en el orden Contencioso-Administrativo (Ley 10/1992, de 30 de abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal ) que, en línea con la importante reforma acontecida con la casación civil, suprimió como motivo de casación el error de hecho en la apreciación de la prueba restringiendo, por ende, el ámbito casacional.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero, afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la Ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil )"...

No ha perdido, en consecuencia, la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la Ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto, lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la Ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la Ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores, sentencias de 28 de diciembre de 1996, 12 de mayo de 1999, 30 de junio, 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001, se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación".

Es cierto que en el desarrollo del único motivo la parte recurrente procede a una cita de preceptos que considera vulnerados, pero sin explicar ni exponer razón alguna en que fundamente tal planteamiento, reiterando, en realidad, en esta instancia, la solicitud de suspensión de la ejecución de la sentencia hasta la futura aprobación de otro planeamiento municipal sobre cuya vigencia poder tramitar ---entonces--- un incidente de inejecución de sentencia por imposibilidad legal, derivada del cambio de planeamiento.

Obviamente, con tal planteamiento el motivo no puede prosperar.

La posibilidad suspensiva reiterada en esta instancia aunque, en principio, parece negadas en el apartado 1 del artículo 105 de la LRJCA (que establece que "no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo"), se contemplan, sin embargo, en el nº 2 del citado artículo 105 LRJCA, que dispone "que si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno".

En términos similares contemplaba la situación, con anterioridad a la LRJCA, el artículo 18.2 de la LOPJ, precepto en el tras afirmarse que "las sentencias se ejecutarán en sus propios términos", se añade que "si la ejecución resultare imposible, el Juez o Tribunal adoptará las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, y fijará en todo caso la indemnización que sea procedente en la parte en que aquélla no pueda ser objeto de cumplimiento pleno".

Precedente de ambos supuestos era el artículo 107 de la LRJCA de 1956 que establecía: "No podrá suspenderse ni declararse inejecutable una sentencia por causa de imposibilidad material o legal de ejecutarla, y si este caso se presentare, será sometido por la Administración, por medio del Abogado del Estado, al Tribunal respectivo, dentro del referido plazo de dos meses, a fin de que, con audiencia de las partes, se acuerde la forma de llevar a efecto el fallo".

En consecuencia, la posibilidad de dicha inejecución está amparada por lo dispuesto en el actual artículo 105.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, que recoge lo que ya establecían los artículos 105 a 107 de la anterior, razón por la que, como indicamos en nuestras SSTS de 4 de mayo y 15 de junio de 2004 (recursos de casación 2415/2000 y 3783/2002 ), "al interpretar lo dispuesto en el citado artículo 105.2 de la Ley de esta Jurisdicción, es conforme a derecho sustituir la ejecución de la sentencia en sus propios términos por una indemnización de daños y perjuicios derivados de la inejecución".

Hemos de recordar, no obstante, el carácter evidentemente restrictivo, que por los motivos ---fundamentalmente constitucionales--- que luego se expondrán, se impone en esta materia relativa a la inejecución de las sentencias por causas de imposibilidad. Por todas, podemos reiterar lo manifestado en la STS 15 de julio de 2003, según la cual:

"el artículo 118 de la Constitución establece la obligación de cumplir las sentencias firmes de los Tribunales y el artículo 103. 2 de la Ley Jurisdiccional determina que las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que éstas consignen, cumplimiento que no podrá suspenderse ni declararse la inejecución total o parcial del fallo ---articulo 105.1 LRJCA ---.

La rotunda claridad de estos preceptos pone de relieve que es principio capital y esencial de todo el sistema judicial, la ejecutabilidad de las sentencias, en los términos en que se hacen constar en las mismas, por lo que las excepciones a esa integra ejecutabilidad ---imposibilidad material o legal--- contenidos en el articulo 105.2 de la misma LRJCA, han de ser siempre interpretadas y aplicadas con los máximos criterios restrictivos en el reconocimiento de esa imposibilidad".

Tal carácter restrictivo deriva de deber constitucional de ejecutar la sentencia, deber del que se desprende ---como ya dijimos en nuestra clásica y vieja jurisprudencia (ATS 12 junio 1990 )--- que:

"el derecho de toda persona a la tutela efectiva de los Tribunales, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, integra no sólo el derecho a la obtención de una sentencia firme, sino también a que sea llevado a efecto lo decretado en la indicada resolución, exigencia ejecutiva categóricamente afirmada en el art. 118 de la Norma Fundamental española. De aquí que conforme preceptua el art. 109 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el 103, el órgano de la Administración Pública, que infrinja su deber fundamental de ejecutar lo dispuesto en sentencia firme podrá incurrir en responsabilidad civil e incluso criminal, responsabilidad patrimonial exigible tanto en el supuesto de incumplimiento total como en los de cumplimiento defectuoso o con demora negligente en el mismo, de conformidad con lo previsto en el art. 106.2 del Texto Constitucional y del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración . El propio artículo 110 de la Ley Jurisdiccional expresa que mientras no conste la ejecución, de la sentencia, el Tribunal adoptará, a instancia de las partes interesadas cuantas medidas sean adecuadas para promoverla y activarla y concretamente si transcurriesen seis meses desde la fecha de recepción del testimonio de la sentencia por la Autoridad administrativa, sin que se hubiese ejecutado aquélla, el Tribunal, con audiencia de las partes adoptará las medidas que considere procedentes para el cumplimiento de lo mandado".

Igualmente dijimos (ATS 16 julio 1991 ) que:

"la doctrina jurisprudencial en esta materia es constante y diáfana. El derecho a la ejecución de sentencia no puede concebirse únicamente como un derecho del particular interesado en la ejecución sino que es también un esencial interés público el que está implicado en ello, como fundamento del Estado del Derecho, que demanda que se cumplan las sentencias de los Tribunales y que se cumplan en sus propios términos y no en los que decidan las partes según sus conveniencias o arbitrios. Los artículos 117 y 118 de la Constitución así como el 18.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial amparan esa potestad judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado; y ese derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución comprende el derecho a obtener la ejecución de toda sentencia, debiendo la jurisdicción adoptar todas las medidas pertinentes para el total cumplimiento del fallo tal como disponen los artículos 103 y 112 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Lo único que puede impedir la ejecución de las sentencias en sus propios términos es la imposibilidad de cumplirlas según ellos; imposibilidad ésta ya contemplada en el artículo 107 de la Ley Jurisdiccional y ratificada en el 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; pero esta imposibilidad debe entenderse en el sentido más restrictivo y estricto y en términos de imposibilidad absoluta; esto es, absoluta imposibilidad física o clara imposibilidad jurídica de cumplir el fallo ... Después de la Constitución, no cabe otra interpretación por ser un básico fundamento del Estado de Derecho instaurado por la misma el cumplimiento escrupuloso, íntegro y estrecho de las sentencias judiciales en sus propios términos; que no es otra cosa que seguridad jurídica".

Y, en términos similares, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (STC 4/1988 ) que, en síntesis, ha señalado que los artículos 24.1, 117.3 y 118 Constitución Española,

"en cuanto atribuyen a los Jueces y Tribunales la función de ejecutar lo juzgado ---que, con la de juzgar, integra la finalidad o contenido de la jurisdicción--- (art. 117.3 ), imponen el deber de cumplimiento de las resoluciones judiciales y el de colaboración en su ejecución (art. 118 ) y, por último, reconocen, a quienes impetran la protección judicial de sus derechos o intereses legítimos, el derecho a la ejecución de tales resoluciones judiciales (art. 24.1 CE )".

Esto es, que la ejecución de las sentencias forma parte del derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, ya que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconocen o declaran no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna (SSTC 167/1987, 92/1988 y 107/1992 ). La ejecución de sentencias es, por tanto, parte esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y es, además, cuestión de esencial importancia para dar efectividad a la cláusula de Estado social y democrático de Derecho, que implica, entre otras manifestaciones, la vinculación de todos los sujetos al ordenamiento jurídico y a las decisiones que adoptan los órganos jurisdiccionales, no sólo juzgando, sino también haciendo ejecutar lo juzgado, según se desprende del art. 117.3 CE (SSTC 6 A ello obedece que el Tribunal Constitucional reiteradamente haya declarado que la ejecución de las sentencias constituya no sólo parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que el artículo 24.1 CE reconoce, sino también (STC 167/87 de 28 octubre, por todas ) un principio esencial de nuestro ordenamiento, destacando "el lugar central que el respeto a los fallos judiciales y su efectivo cumplimiento ocupan en un Estado de Derecho como el que la Constitución proclama en su art. 1" ( f. j. 2º ).

Pues bien, desde tal perspectiva deviene absolutamente improcedente el inicio de incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia ---que ni siquiera el Ayuntamiento inicia de oficio--- sin contar con el elemento habilitante de tal inicio, como sería un nuevo planeamiento, para (1) poder contrastar con la nueva legalidad urbanística lo indebidamente construido, y ordenado demoler, y, (2) de resultar positivo tal contraste de legalidad, poder, en su caso, obtener la correspondiente licencia; debiendo, recordarse, en todo caso, la inviabilidad de nuevos planeamientos dirigidos a la patente legalización de lo indebidamente construido con anterioridad.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del recurso de casación (artículo 139.3 de la citada LRJCA ), debiendo establecerse, como límite, en cuanto a la minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, la cantidad de 1.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.