La eficacia de la Ley 4/2013, de reforma de los arrendamientos urbanos, para aumentar la vivienda en alquiler en un contexto europeo
| Autor | Nasarre Aznar, Sergio |
| Cargo | Catedrático de Derecho Civil. Director de la Cátedra de Vivienda. Universidad Rovira i Virgili |
| Páginas | 205-249 |
El presente trabajo ha sido posible gracias a la participación del autor, como director, en el Proyecto «Las tenencias intermedias para facilitar el acceso a la vivienda» del Ministerio de Economía y Competitividad (Ref. DER2012-31409) y su participación en el Proyecto TENLAW de la Comisión Europea (Ref. 290694).
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La generalización de la vivienda en propiedad y una crisis financiera e inmobiliaria más profunda están relacionadas desde el inicio de la crisis en 20071. No es por casualidad que los países europeos más afectados tienen (y han alcanzado en los últimos años) las tasas más altas de vivienda en propiedad y, correlativamente, las tasas más bajas de arrendamiento (si se excluyen los países de la Europa del Este) del continente2. Y tampoco lo es que las principales reformas de las leyes de arrendamientos urbanos se hayan realizado en la mayoría de ellos como respuesta a la crisis actual, incluso en algunos casos obligados por la denominada «Troika»3, como requisito para obtener ayuda financiera internacional.
Este trabajo se refiere a aquellos elementos básicos de la legislación de arrendamientos que ayudan a entender cómo la legislación afecta al buen o mal funcionamiento del mercado de vivienda en alquiler en una perspectiva comparada. Y esto es esencial, puesto que un mercado de alquiler ineficiente presiona drásticamente hacia la generalización del dominio como forma de tenencia (incluso para aquellos que claramente no pueden sufragarla), especialmente donde no existen otras formas alternativas (como las tenencias intermedias4), favoreciendo así aquellas malas prácticas bancarias que dieron lugar a la crisis de los Estados Unidos (hipotecas subprime) y la crisis internacional (riesgo moral -moral hazard- al titulizar aquellas hipotecas subprime) en 2007, y que todavía persiste en muchos países europeos5, incluida España.
Para llevar a cabo la perspectiva comparada, se han elegido algunos países del sur de Europa (España, Portugal, Grecia, Italia y Malta) que, según datos de Eurostat 2011 (véase figura 1), tienen tasas relativamente bajas de vivienda en alquiler (de hecho, las más bajas si dejamos de lado los antiguos países comunistas; España, entre estas, es la más baja, de alrededor del 12%), y los tres países europeos (Suiza, Alemania y Austria) con las tasas de alquiler más altas (alquiler privado y social conjuntamente).
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FIGURA 1. Población por forma de tenencia de su vivienda habitual, 2011 (% de población). Fuente: elaboración propia, con datos de Eurostat.
Este artículo ha sido posible gracias a los informes estatales, hasta ahora, provisionales6de la primera investigación de ámbito europeo sobre ley de arrendamientos, respaldada por el 7º Programa Marco de la Comisión europea, el proyecto TENLAW (2012-2015), dirigido por el Prof. C. Schmid de la Universidad de Bremen7.
Propietario y arrendatario ocupan posiciones distintas en un contrato de arrendamiento. Mientras el primero lo ve como una fuente de ingresos y una manera de mantener cuidada y en funcionamiento una vivienda en desuso, el segundo lo ve como su hogar. Y, si la propiedad está hipotecada, el acreedor hipotecario lo ve como un activo financiero8.
Estos dos (o tres) posicionamientos, que además son contradictorios, parecen ser a veces irreconciliables. Una de las cuestiones que lo demuestra es que la ley de arrendamientos se considera, en muchas jurisdicciones, como un péndulo (por
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ejemplo, Malta o España) que a veces se encuentra demasiado cerca de la posición del propietario, y a veces, en cambio, del arrendatario. Es difícil, como legislador, alcanzar un verdadero equilibrio que de alguna manera satisfaga a ambas partes.
Pero lo que parece importante para un mercado de vivienda en alquiler saludable es que tanto oferta (propietarios) como demanda (arrendatarios) se sientan lo suficientemente cómodos con esta forma de tenencia. La figura 2 muestra factores que, en mi opinión, son algunos de los más relevantes para ambas partes a la hora de arrendar una vivienda y que fundamentan este trabajo.
Como punto de partida, la motivación inicial de los propietarios, tanto privados como profesionales, para arrendar sus viviendas vacías es el rendimiento que obtendrán de ello9. En relación a esto, una rentabilidad baja, como en el caso de España (alrededor del 3%, muy cerca de un depósito a plazo, por ejemplo)10supone una falta de incentivo para estos propietarios para comprometerse con todo lo que un alquiler implica: riesgo de impago de la renta, riesgo de deterioro o uso indebido de la vivienda por parte del inquilino, y riesgo de que este permanezca en las instalaciones de la propiedad durante semanas, meses o incluso años, aun cuando este haya dejado de pagar, debido a un proceso de desahucio ineficiente.
Por esa razón he recalcado que al menos dos de los aspectos más relevantes para un propietario son la existencia de un sistema eficiente de desahucio (rápido, y si es posible, asequible) y la disposición de ciertas garantías para asegurar el pago de la renta o para hacer reparaciones imputables al arrendatario.
Y finalmente, a veces se produce la situación de que un propietario quiere arrendar una vivienda, pero no puede debido al mal estado de esta. Su capacidad
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FIGURA 2. Aspectos más relevantes para propietarios y arrendatarios. Se relaciona con el mercado negro. Fuente: elaboración propia.
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de rehabilitarla depende de muchos factores (por ejemplo la rentabilidad futura de la renta). Pero dos factores que podrían ayudar son: primero, la existencia de planes públicos que fomenten la rehabilitación de viviendas y/o la regeneración de barrios que incluyan edificios; y, segundo, la posibilidad de acordar con el inquilino que este rehabilite la vivienda, y a cambio, pueda vivir allí, sin tener que pagar renta durante los meses que se acuerde (es decir, la renta se sustituye por un plan de rehabilitación convenido, a cambio de un periodo de tiempo determinado durante el cual el inquilino podrá permanecer en el inmueble).
A su vez, desde mi perspectiva, arrendar la vivienda debería percibirse y estar legalmente preparado para funcionar como una verdadera alternativa a la tenencia en propiedad o, al menos, funcionar de manera eficaz como último mecanismo de acceso a la vivienda en el mercado privado para aquellos que no pueden permitirse comprar (ya sea porque no se les conceda financiación externa, o porque no disponen de la cantidad inicial requerida, que normalmente representa el 20% del valor de la vivienda), los cuales deberían poder hacer frente a las barreras financieras que implica la adquisición de una vivienda. Es decir, si la renta inicial (el depósito) es demasiado elevada o gravosa, el sistema es ineficiente, ya que se está dejando a esa persona sin la posibilidad de acceder a una vivienda (tanto en compra como en alquiler), excepto en esos países que prevén sistemas de tenencias intermedias11. Por este motivo, la asequibilidad del arrendamiento no está únicamente ligado a la renta, sino también a la cantidad inicial requerida. En relación con todo esto se encuentran los gastos relacionados tanto con la propiedad como con el uso de la vivienda. Teóricamente, aquellos gastos (impuestos incluidos) relacionados con la propiedad (por ejemplo, los gastos de comunidad o el IBI) deben abonarse por parte del propietario, mientras que el arrendatario debe sufragar los relacionados con el uso (por ejemplo, tasa de basuras, gas, electricidad, agua). Sin embargo, es posible que en la práctica, todos los gastos se acaben repercutiendo al arrendatario (falta de equilibrio entre derechos y obligaciones), lo que podría representar un coste mensual extra para este, aparte de la renta, que afecta directamente a la asequibilidad de la vivienda.
Los tres últimos factores importantes analizados para el arrendatario son la estabilidad, la flexibilidad y la percepción social de arrendar una vivienda (en vez de comprarla)12. En relación al primero, los inquilinos deberían tener cierto grado de seguridad en relación a la permanencia en la vivienda o, al menos, en el barrio (esto está relacionado con la ubicación de la vivienda, que está directamente ligado con la red asistencial del inquilino, o la proximidad a centros de salud, escuelas, etc., o incluso relacionado con la participación del arrendatario en la comunidad y/o el barrio), mientras cumplan con sus obligaciones (básicamente, pagar la renta y mantener la vivienda en buen estado). Las maneras para lograrlo pueden variar: periodos de protección, control de la renta, etc.
Pero esto no es lo que ocurre en todas las jurisdicciones. Como puede observarse en la figura 3, mientras que en algunos países los inquilinos en extrema
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FIGURA 3. Grado de estabilidad del arrendatario. Fuente: elaboración propia.
necesidad pueden permanecer en la vivienda aunque impaguen (por ejemplo, Alemania), en otros existen otros mecanismos, directos (por ejemplo, la necesidad del arrendador de una vivienda) o indirectos (por ejemplo, libertad de establecer la renta y de su aumento más allá del periodo de protección; o la posibilidad de celebrar contratos mensuales, como en el Reino Unido), que permiten al propietario desahuciar al inquilino, aunque pague la renta y cuide la vivienda.
La...
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