La eficacia de las Directivas comunitarias en el ámbito laboral.
| Autor | Icíar Alzaga Ruiz |
| Páginas | 379-383 |
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
«LA EFICACIA
DE LAS DIRECTIVAS
COMUNITARIAS EN
EL ÁMBITO LABORAL»
ICÍAR ALZAGA RUIZ
Civitas. Thomson Reuters
2009, 239 páginas
1. La monografía que presentamos ha
sido escrita por la profesora Icíar Alzaga,
titular de Derecho del Trabajo y Seguridad
Social de la Universidad Nacional de Educa-
ción a Distancia (UNED), y está prologada
por el Catedrático de las mismas disciplina y
Universidad, el profesor Ignacio García-
Perrote Escartín, prólogo en el que, por fortu-
na, no se limita a glosar la importancia y la
metodología de la investigación, sino que
aporta valiosas reflexiones sobre la prejudi-
cialidad y la práctica seguida al respecto por
los Tribunales ordinarios y por el Tribunal
Supremo de España, así como por los Tribu-
nales Constitucionales de los países miem-
bros de la Unión Europea (UE). Una afirma-
ción de ese prólogo resulta sobre todo intere-
sante, aquella en la que se expone cómo algu-
nos tribunales plantean cuestiones prejudi-
ciales al Tribunal de Justicia de la Unión
Europea (TJ), cuando no están conformes con
la jurisprudencia establecida por el Tribunal
Supremo y pretenden quebrarla y suplirla, a
través de esa vía supranacional, por otra más
acorde con sus propios criterios jurídicos.
Esas afirmaciones sirven de excelente
introducción al análisis de un libro cuya
temática es no sólo de actualidad sino de sig-
nificativa importancia objetiva, por afectar
de lleno a las fuentes del Derecho y no sólo a
las del Derecho del Trabajo y Seguridad
Social, sino a las del ordenamiento jurídico en
bloque, puesto que las directivas de la UE
afectan lógicamente a cualquier ámbito jurí-
dico. La propia autora, en el que denomina
Planteamiento de la Cuestión que precede a
los cinco capítulos que componen la obra así
lo resalta también cuando escribe que
«para un jurista ningún tema presenta mayor
interés y riqueza dogmática que aquel que se
refiere a las fuentes del Derecho», lo que se
proyecta desde luego al hacer del jurista
práctico frente a las normas legales y de cual-
quier otro orden «para entender su orden
jerárquico y su esfera competencial y conocer
qué normas y en qué términos serán aplica-
bles por el juez encargado de resolver el con-
flicto y dictar sentencia».
Tal realidad, necesariamente compartible,
se transmite al Derecho comunitario y a la
incidencia de sus normas sobre las relaciones
laborales de los veintisiete países que en este
momento integran la UE, habida cuenta que
la mayor parte de las normas comunitarias
de contenido socio-laboral tienen la naturale-
za de directivas, por lo que cada vez son más
frecuentes los problemas relativos a su apli-
cación, por ser progresivamente mayor el
número de empresarios y de trabajadores
afectadas por ellas. Y, sobre todo, porque la
interpretación del contenido de las directivas
constituye el núcleo esencial de las cuestiones
prejudiciales planteadas ante el TJ por los
tribunales nacionales.
A partir de estos datos, el estudio de las
directivas contempladas en sí mismas y
puestas en relación con los reglamentos
comunitarios obliga a penetrar en un espa-
cio de alta complejidad jurídica, respecto del
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Recensiones
SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
cual el libro que se recensiona presta la guía
más segura de cuantas ofrece actualmente la
literatura disponible. Un breve resumen de
cada uno de sus cinco capítulos permitirá
comprobar que no hay en el elogio exagera-
ción alguna, sino simple correspondencia con
una investigación realizada con tanto rigor
como claridad, rasgos que ya diferenciaban
anteriores trabajos de la profesora Alzaga.
2. El Capítulo I del libro, que se dedica a
los principios que rigen la relación entre el
Derecho comunitario y los ordenamientos
jurídicos nacionales, arranca de la afirma-
ción evidente de que el Derecho comunitario,
además de ser un ordenamiento jurídico
autónomo, con su propio sistema de fuentes
de producción normativa, posee una fuerza
específica de penetración en el ordenamiento
jurídico interno de los Estados, que se mani-
fiesta en su aplicabilidad inmediata, en su
efecto directo y en su primacía, esos que pue-
den considerarse caracteres esenciales del
Derecho comunitario.
En cuanto ordenamiento jurídico autóno-
mo que es respecto del derecho internacio-
nal y de los derechos nacionales, no se con-
funde con ningún otro Derecho, sino que se
rige por sus propias fuentes e instancias
organizativas y de poder.
Eficacia directa de las normas comunita-
rias significa que el Derecho comunitario
puede desplegar efectos de manera uniforme
en todos los Estados miembros, desde su
entrada en vigor, porque las normas comuni-
tarias crean derechos y obligaciones a favor
de los sujetos incluidos en su ámbito de apli-
cación con independencia de la legislación de
los Estados miembros. Aunque no todas las
normas comunitarias por ejemplo los Regla-
mentos y las Directivas, son normas equiva-
lentes en cuanto a los efectos directos que
producen unas y otras los derechos y obliga-
ciones pueden ser invocados ante las autori-
dades nacionales de todo orden, asumiendo
los Estados la obligación de protegerlos. El TJ
ha resuelto repetidamente que la UE consti-
tuye un nuevo ordenamiento jurídico de dere-
cho internacional en beneficio del cual los
Estados han limitado, en ámbitos restringi-
dos, sus derechos soberanos, y cuyos sujetos
no son sólo los Estados miembros, sino tam-
bién los ciudadanos, de manera que del orde-
namiento comunitario nacen derechos y obli-
gaciones para los ciudadanos que integran su
patrimonio jurídico.
El principio de primacia del Derecho
comunitario, a su vez, es predicable de toda
norma comunitaria, siendo por tanto de
carácter absoluto. Significa el principio que
las normas comunitarias integran, con rango
de prioridad, el ordenamiento jurídico aplica-
ble en cada Estado miembro, de modo que
ante un conflicto entre ambos ordenamien-
tos, debe aplicarse de modo preferente la nor-
ma comunitaria sobre la estatal, desplazando
no derogando, sin embargo a ésta. No obs-
tante, los más prestigiosos «comunitaristas»
han dejado muy claro que la efectividad del
principio de primacia está condicionado por
la actitud de los órganos jurisdiccionales
nacionales competentes para resolver los con-
flictos concretos que se generan entre las nor-
mas comunitarias y las normas estatales.
Incluso algunos Tribunales Constitucionales
han identificado límites constitucionales,
derivados de la Constitución nacional respec-
tiva, a la aplicación del principio de primacia,
lo que se ejemplifica de modo cierto en los
casos de Alemania y de Italia.
Las tensiones son tan fuertes que el Trata-
do de Lisboa no ha llegado tan lejos en este
punto como pretendió llegar el Tratado que
establecía una Constitución para Europa,
contentándose con una mera declaración
bien distinta a un precepto legal vinculan-
te que se limita a recordar la construcción
jurisprudencial de la primacia con cargo al
TJ. En síntesis, lo que ocurre es que pese a
esa declaración de primacia, no dispone ésta
de rango constitucional como ha establecido
en diversas ocasiones el Tribunal Constitu-
cional español al afirmar que las normas
emanadas de la UE no representan «un canon
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SUMARIO
MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
o un parámetro de constitucionalidad», lo que
tiene la consecuencia de no convertir la coli-
sión de normas comunitarias y estatales en
un conflicto constitucional sino infraconstitu-
cional.
En todo caso, sí es necesario admitir un
principio de responsabilidad de los Estados
miembros frente a los particulares por los
perjuicios ocasionados como consecuencia de
la infracción del Derecho comunitario, es
inherente a los Tratados de la UE, o sea, al
llamado derecho originario de la misma.
3. El Capítulo II trata de la eficacia direc-
ta del Derecho Comunitario., y en él se parte
del texto del art. 249 del Tratado Constituti-
vo de la Comunidad Europea, de 25 de marzo
de 1957, según la versión consolidada resul-
tante del Tratado de Niza, según el cual «1.
Para el cumplimiento de su misión, el Parla-
mento Europeo y el Consejo conjuntamente, el
Consejo y la Comisión adoptarán reglamen-
tos y directivas, tomarán decisiones y formu-
larán recomendaciones o emitirán dictáme-
nes en las condiciones previstas en el presente
Tratado. 2. El reglamento tendrá alcance
general. Será obligatorio en todos sus elemen-
tos y directamente aplicable en cada Estado
miembro. 3. La directiva obligará al Estado
miembro en cuanto al resultado que deba con-
seguirse, dejandom sin embargo, a las autori-
dades nacionales la elección de las formas y
de los medios. 4. La decisión será obligatoria
en todos sus elementos para todos sus destina-
tarios. 5. Las recomendaciones y dictámenes
no serán vinculantes».
A partir de ese texto normativo, la profeso-
ra Alzaga comenta brevemente cada uno de
los diversos instrumentos normativos de que
se vale la UE para el cumplimiento de sus
fines, insistiendo en el papel de los reglamen-
tos, destacados por el TJ, en cuanto manifes-
tación principal de la potestad legislativa
comunitaria, de efectos simultáneos e inme-
diatos en toda la UE, aptos para conferir a los
particulares derechos que las jurisdiccionales
nacionales tienen la obligación de proteger,
tal y como ocurre con los propios Tratados,
aunque naturalmente supeditados a los prin-
cipios establecidos en los mismos. Tambien
las decisiones producen efectos directos pero,
en cambio, no son efectos generales, sino limi-
tados a los destinatarios de las mismas. Por
esa singularidad no entran automáticamente
en el ámbito público mediante su publicación
en el boletín oficial de la UE surtiendo efecto
a partir de la notificación individual o plural.
Las directivas que ocupan posición este-
lar en el libro que se comenta responden a
un diseño más complejo y original, no coinci-
de ni con los reglamentos ni con las decisio-
nes. Tienen efectos generales pero no directos
para los ciudadanos, puesto que son los Esta-
dos miembros los que, respetando sus líneas
informadoras y los criterios básicos normati-
vos que contienen, han de adaptarlos a los
derechos internos. No es un instrumento de
unificación del derecho interestatal, sino de
simple armonización del mismo, de modo
que, a su través, las respectivas legislaciones
nacionales puedan parecerse cada vez más,
sin perder sus identidades y singularidades
específicas. Sin embargo, una vez transpues-
tas, las directivas sí generan derechos y obli-
gaciones para los ciudadanos.
4. El Capítulo III aborda el aspecto referi-
do a las irregularidades del acto de transposi-
ción de la Directiva, irregularidades que bási-
camente consisten en los incumplimientos de
los Estados miembros a la hora de transponer
las directivas a los ordenamientos propios. El
principal problema fue, desde muy pronto, el
efecto que tendría para los ciudadanos esa
irregularidad estatal, en el sentido de aceptar
o no su invocabilidad ante los tribunales como
tal directiva y no como derecho nacional adap-
tado a la misma. El TJ puso fin al intenso
debate doctrinal aceptando esa invocabilidad
directa siempre que se cumplieran dos exigen-
cias acumulativas: primera, que el texto de la
directiva fuera lo suficientemente preciso e
incondicional y, segunda, que hubiera trans-
currido el plazo para la transposición, mani-
festando en cierto modo la voluntad negligen-
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te del Estado miembro, con perjuicio de sus
ciudadanos. A la inactividad se equipararía
por el TJ el desarrollo insuficiente o insatis-
factorio del contenido de la directiva.
El libro aporta en este punto una serie de
ejemplos, sobre los casos resueltos por el TJ
en materia de efecto vertical directo (invoca-
ción del particular contra el Estado) e inverso
(invocación del Estado contra el ciudadano),
un supuesto este segundo mucho menos fre-
cuente e interesante que el primero. El efecto
directo vertical está prácticamente garanti-
zado y no así el efecto horizontal de las direc-
tivas, es decir, la invocabilidad de una direc-
tiva no transpuesta por un ciudadano contra
otro, bien que el TJ ha articulado algunos dis-
positivos correctores, que son justamente los
que expone el siguiente capítulo del libro.
5. El Capítulo IV se destina, como se ha
dicho, a considerar las soluciones propuestas
por el Tribunal de Justicia para mitigar la
negación de eficacia horizontal de las Directi-
vas. Esas soluciones de relacionan con tres
líneas de actuación de aquél órgano, el princi-
pio de interpretación conforme, la ampliación
del concepto de Estado y el reconocimiento
del principio de responsabilidad del Estado
infractor.
El principio de interpretación conforme se
entiende por el TJ como una mitigación de la
negativa en términos absolutos de su operati-
vidad horizontal. Lo que en realidad aporta
este principio es el resultado de que el dere-
cho interno ha de interpretarse por los tribu-
nales nacionales a la luz de la directiva no
transpuesta dentro de plazo o transpuesta de
forma insuficiente o incorrecta. No se trata de
una recomendación al juez nacional, sino de
una obligación que le impone el TJ en aplica-
ción de los principios del Derecho comunita-
rio. Se trata, no obstante, de una obligación
limitada, pues también el principio de la
interpretación conforme encuentra sus lími-
tes, de modo que se excluyen las interpreta-
ciones contra legem, la imposibilidad de agra-
var la responsabilidad penal y la necesidad
de que el periodo de transposición haya con-
cluido, sin que se haya hecho uso debido de la
misma.
En cuanto a la ampliación del concepto de
Estado persigue el objetivo de dar el mayor
efecto posible a que la inobservancia del con-
tenido de un directiva no puede reportar ven-
taja alguna al Estado incumplidor. Y no sólo
cuando el Estado actúa revestido del poder
que le es propio sino también cuando lo hace
como empresario o cuando aparece represen-
tado por una entidad con su propia personali-
dad jurídica. Es decir, cualquier organismo al
que se le hubiera encomendado, en virtud de
un acto de autoridad pública, un servicio de
interés público, lo que naturalmente implica
dejar el concepto de Estado, a estos efectos
ampliatorios, en manos de los jueces naciona-
les.
El reconocimiento de la responsabilidad
del Estado infractor, finalmente, a los efectos
de reparar los perjuicios padecidos por los
particulares, se avaló por el TJ en los famosos
casos Francovich y Bonifaci, a principios de la
década de los noventa. En esos, y en posterio-
res casos, la doctrina comunitaria requirió
tres exigencias para acceder al derecho de
reparación económica. Primero, que el resul-
tado prescrito por la directiva incluya la atri-
bución de derechos a favor de los particula-
res. Segundo, que el contenido de esos dere-
chos pueda ser identificado sobre el propio
contenido de la directiva. Y, tercero, que exis-
ta un nexo causal entre la violación y la obli-
gación que incumbe al Estado y el daño sopor-
tado por las personas perjudicadas.
6. El Capítulo V, el último y más extenso
de la obra, realiza una especial consideración
de la jurisprudencia del Tribunal Supremo
en la aplicación de las normas de Derecho
laboral. Aunque la profesora Alzaga advierte
que no se trata de un estudio jurisprudencial
exhaustivo, la verdad es que la muestra que
ofrece no sólo es muy extensa, sino que,
además, está muy bien seleccionada, hasta el
punto de poder afirmarse que difícilmente se
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SUMARIO
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encontrará fuera de ella algo que haya reves-
tido importancia histórica para la configura-
ción de los derechos comunitarios relativos al
Derecho del trabajo y al Derecho de la Seguri-
dad Social, entendidos uno y otro en su con-
cepto más abierto.
Sin posibilidad de resumir el rico conteni-
do del capítulo final de la obra, sí cabe decir
que el análisis jurisprudencial afecta, de
modo sucesivo, al derecho al disfrute de las
vacaciones anuales retribuidas, al Fondo de
Garantía salarial, a las irregularidades de la
contratación temporal en las Administracio-
nes Públicas, a la igualdad y no discrimina-
ción por razón de edad y al despido por enfer-
medad, con un tratamiento excelente, por su
rigor, de los respectivos contenidos.
7. Cierran la obra unas conclusiones
sucintas de la profesora Alzaga en las que
insiste en la operatividad del fenómeno que
se ha denominado «la percepción nacional del
efecto directo», que la doctrina científica no
entiende del mismo modo en cada país, lo que
permite apreciar la formación de «subdoctri-
nas» sobre el efecto directo que corren parale-
las a la jurisprudencia del TJ, pese a lo cual,
con base en el efecto directo, se inaplican cier-
tas disposiciones comunitarias, particular-
mente allá cuando esde efecto directo resulta
confuso, a lo que se une una evidente diversi-
dad en cuanto al tiempo y al modo de trans-
poner en cada ordenamiento nacional una
misma Directiva. En la imprescindible labor
de uniformidad y virtualidad de las disposi-
ciones comunitarias, la autora otorga un rele-
vante papel al Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, al menos en el ámbito de los dere-
chos fundamentales, dado que todos los
miembros de la UE son a la vez miembros del
Consejo de Europa y han ratificado el Conve-
nio Europeo de Derechos Humanos de 1950,
que interpreta y garantiza aquel Tribunal.
Deja así abierta la profesora Alzaga una ven-
tana prometedora que consiste en la mejor
articulación futura de los derechos funda-
mentales regulados en el Convenio Europeo,
de los derechos fundamentales con reconoci-
miento comunitario y de los que garantizan
las Constituciones nacionales.
Como puede desprenderse de las breves
consideraciones llevadas a cabo, estamos en
presencia de un libro del máximo interés, de
gran seriedad científica con un impresio-
nante aparato bibliográfico, utilizado en la
investigación y no simplemente citado en el
apéndice de aquélla, de indiscutible utilidad
práctica, por lo demás, para cualquier jurista
y, en particular, para todos aquellos que se
dedican al estudio y/o a la aplicación del orde-
namiento laboral.
Una exposición modélica de los problemas
generados por el dictado y la transposición de
las Directivas comunitarias al Derecho nacio-
nal, vistos aquí desde la perspectiva del Dere-
cho español de trabajo y seguridad social, que
pasa a ser desde ahora una herramienta
imprescindible.
SONSOLES DE LA VILLA DE LA SERNA
Abogada. Tutora de la UNED
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