Efectos generales de la lrsal sobre los actuales entes instrumentales, en especial sobre las sociedades públicas locales
| Autor | Enrique Bueso Guirao - Juan Manuel Pérez Mira |
| Cargo del Autor | Abogado, Asesor Jurídico de AVS - Economista. Especialista en Sector Público |
| Páginas | 153-179 |
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Con carácter general, como ya se ha apuntado, la LRSAL siguiendo las propuestas de la Comisión Nacional de la Competencia que insta al Gobierno a introducir las modificaciones legales necesarias para que "aquellos servicios que puedan ser concesionados y abiertos a la competencia se abran", busca la reordenación del sector público desde una doble perspectiva: por un lado reducir la dimensión del sector público empresarial y por otro reducir su actividad y su organización, mediante la privatización de la gestión de los servicios y la subsidiariedad de la actuación pública en cuanto a la iniciativa económica.
Además de ello, como también se ha reiterado, las modificaciones normativas pretenden frenar y reconducir la "huida del derecho administrativo". Este sometimiento al régimen jurídico-económico público abarcaría aspectos como la aplicación de los procedimientos propios del régimen de contratación de las administraciones públicas, la fiscalización de los actos de contenido económico, el carácter limitativo y vinculante de sus presupuestos y el registro de su actividad con arreglo a los principios y normas propios de la contabilidad pública.
En esta línea, la LRSAL especifica en su Exposición de Motivos que la reforma en concreto persigue varios "Principios Básicos":
«Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones para que se haga efectivo el principio "una administración una competencia", racionalizar la estructura organizativa de la administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas».
Estos criterios son aplicados en la nueva Disposición Adicional Novena (DA 9ª) de la Ley de Bases, "Redimensionamiento del Sector Público Local", introducidos en el artículo 1.36º de la LRSAL.
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La DA 9ª propone una regulación que parece más destinada a suprimir el sector público local que a redimensionarlo. Tampoco es coherente con el principio de sostenibilidad financiera que preside el conjunto de las reformas, pues la supresión indiscriminada de sociedades en funcionamiento y solventes puede generar serios problemas económicos que a la larga dará lugar a consecuencias económicas mayores que las que se pretenden evitar. Además, no es posible actuar con carácter de subsidiariedad en el sector y pretender que se tengan siempre resultados positivos.
Por ello, la regulación bajo el pretendido amparo de la estabilidad presupuestaria está clara e injustificadamente destinada a suprimir muchas sociedades o dificultar su funcionamiento, con independencia de su sectorización o no, o de su solvencia patrimonial o viabilidad económica, con el resultado último de favorecer la prestación de los servicios directamente por las corporaciones locales o mediante su externalización a través del sector privado en virtud del principio de subsidiariedad, como ya se ha analizado en el anterior apartado.
La experiencia ha demostrado que el sector público es absolutamente necesario por ser vertebrador y garante de la satisfacción de distintos servicios como el de la vivienda social, al que el sector privado solo se asoma en situaciones de crisis pero que inmediatamente abandona una vez superada la misma, con el grave perjuicio que ello produce a las capas de población más necesitadas. Además, en actividades como las urbanísticas, inmobiliarias o de promoción de vivienda, el actuar sometido al derecho privado proporciona una agilidad a la administración que es necesaria para afrontar las particularidades de la gestión y la adopción de decisiones rápidas e inmediatas que no son posibles en estructuras sometidas al lento derecho administrativo y al sistema presupuestario. Ello se ha confirmado con el hecho de que la sociedad mercantil urbanística ha sido ampliamente regulada y potenciada desde 1976, no solo por la normativa urbanística preconstitucional, sino por las actuales leyes del suelo de las distintas CC.AA., con el amparo de los citados artículos 38 y 128.2 de la Constitución.
Pero aun partiendo de esta regulación excesivamente restrictiva, de la propia norma no puede deducirse, como se ha indicado, que
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finalmente vaya a suponer sin más la desaparición inmediata de todo tipo de sociedades, pues la medida distingue cuanto menos en su regulación, entre las sociedades que prestan servicios locales y aquellas que realizan actividades económicas, también entre las que son de primer escalón (las constituidas y participadas por la administración matriz directamente) y las de segundo escalón (las constituidas o participadas por entes dependientes de dicha administración que crean una nueva).
El problema es que esa distinción, como se ha visto, el concepto no es pacífico ni en la normativa ni en la Doctrina o Jurisprudencia. Si a eso añadimos las incorporaciones de última hora en el texto de la DA 9ª en el Senado, el texto resultante es todavía más confuso y da lugar a muchas y variadas interpretaciones que dificultan enormemente la aplicación de la norma y que ha planteado problemas por la disparidad de la misma, inyectando una gran dosis de inseguridad jurídica en el sector público local y en sus administraciones titulares.
Una vez centrados los criterios generales de la LRSAL, hay que analizar el régimen aplicable a los distintos tipos de entes instrumentales.
En este campo, la DA 9ª LBRL introducida por la LRSAL establece una regulación tendente a la liquidación del Sector Público Local con un distinto y progresivo alcance en sus cuatro números en función de los distintos tipos de sociedades que se ha indicado; aun cuando después se estudiarán en profundidad, sintetizamos:
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Párrafo 1º: Afecta a todo tipo de sociedades ya sean de prestadoras de servicios o ejerciten actividades económicas. En este primer supuesto la penalización no les viene a los entes por actividades propias, que pueden ser absolutamente solventes y saneadas, sino porque su entidad matriz (ayuntamiento esencialmente) se encuentre sometida a plan económico-financiero o plan de ajuste. Prohibición que al final se ha suavizado algo con las condiciones que posteriormente se analizarán.
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Párrafo 2º: Con una finalidad claramente liquidadora afecta exclusivamente a las sociedades que realizan actividades económicas ("desarrollen actividades económicas") y se encuentran en una "peculiar" situación de "desequilibrio financiero", si bien, tras la incorporación de un párrafo en el Senado, en el que se amplía el plazo de disolución en determinados sectores, es más confusa su interpretación.
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Párrafos 3.º y 4.º: Afectan a las llamadas sociedades o entes de
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escalón, es decir, aquellas que han sido constituidas por otro ente o sociedad. En este caso el tema es mucho más preocupante, pues si bien en el párrafo 3 se establece una prohibición general de constituir a futuro, en el 4.º se establece una disolución automática de muchas de estas sociedades, que no sean de pertenencia exclusiva pública, sin tener en cuenta los graves problemas económicos y de responsabilidad patrimonial y personales de sus miembros a que pueden dar lugar. Introduciéndose al final en el Senado una prórroga a supuestos de servicios esenciales de un año.
En relación a estos aspectos, la Nota del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 7 de marzo de 2014 en poco o nada aclaró a los efectos de este apartado, por lo que se hará referencia a ella de forma muy somera y en los distintos apartados.
Analizaremos separadamente y en profundidad cada uno de estos apartados:
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Ámbito de aplicación
Indica el párrafo primero de la DA 9ª que:
"1. Las entidades locales del artículo 3.1 de esta Ley y los organismos autónomos de ellas dependientes no podrán adquirir, constituir o participar en la constitución, directa o indirectamente, de nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste.
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Las entidades mencionadas en el párrafo anterior durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste no podrán realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación. Excepcionalmente las Entidades Locales podrán realizar las citadas aportaciones patrimoniales si, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad".
Desde el punto de vista subjetivo o ámbito de aplicación la norma se aplica a las entidades locales del art. 3.1. de la LBRL y sus organismos dependientes. En concreto los siguientes:
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El Municipio
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La Provincia
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La isla en los archipiélagos Balear y Canario
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Organismos dependientes de las anteriores
Por el...
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