L'efectivitat del dret a l'habitatge a Catalunya i el paper del dret urbanístic: esperances en ple drama?

Els problemes d’allotjament han estat posats en relleu dins i fora de casa nostra (recordem l’informe del relator especial d’habitatge de les Nacions Unides el 2008, per exemple)¹. Però, en una situació econòmica com l’existent, la continuació en la manca de priorització de recursos públics per fer efectiu el servei públic d’habitatge (art. 4 de la llei catalana d’habitatge) i garantir l’efectivitat del dret a l’habitatge,²així com possibles retallades en els fons destinats a aquestes finalitats, fan pensar que aquests problemes (l’obsolescència del parc d’habitatges, l’infrahabitatge, l’habitatge buit, l’habitatge sobreocupat, la segregació urbana o l’assetjament immobiliari, per exemple)lluny de desaparèixer s’estan fent més grossos, amb les implicacions que ja ens són conegudes per a les nostres ciutats.³

En aquest marc de la nostra realitat social, cal recordar que, d’acord amb l’article 47 de la Constitució⁴i 26 de l’Estatut,⁵hi ha a Catalunya, com és sabut, un “dret” a l’habitatge. No es tracta d’un mer principi general o mandat programàtic, sinó d’un dret que suposa les obligacions dels poders públics de posar-hi els

Page 138

mitjans (respectar, protegir, garantir i promoure)⁶i també de resultats, cosa que no sempre implica inversions econòmiques, com veurem,⁷d’acord amb el que estableix la normativa vigent.⁸

Aquesta darrera precisió és rellevant, en la mesura que serà la normativa infraconstitucional la responsable d’establir obligacions públiques de resultat, vinculades a estàndards de qualitat en la prestació del servei d’interès general d’habitatge (art. 4 de la Llei d’habitatge de Catalunya)⁹i conseqüències específiques derivades del no respecte d’aquests. En definitiva, és la normativa la que haurà de fixar el nivell de bona administració exigible per fer realitat el dret.¹⁰

Page 139

Diverses tècniques concretes es poden fer servir per determinar el nivell de bona administració exigible en el compliment de les obligacions derivades del dret a l’habitatge, totes elles tendents a concretar quines són les obligacions de mitjans (diligència) i de resultats exigibles a les administracions.

Una tècnica interessant és la determinació del termini d’espera per poder gaudir d’un allotjament assequible per a les persones incloses en els registres de sol·licitants¹¹i la reacció concreta contra l’incompliment d’aquest per l’Administració, que puguin establir les lleis d’habitatge. Catalunya no compta amb una regulació d’aquesta mena, però tenim un antecedent espanyol a la Llei d’habitatge de Castella-La Manxa (Llei 1/20011, de 10 de febrer, ara, però derogada per la Llei 1/2012, de 21 de febrer, de Medidas Complementarias para la Aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales).¹²

Una altra tècnica de bona administració és l’aprovació per part de la mateixa Administració dels estàndards de bona administració (per exemple, temps d’espera), mitjançant “Cartes de Serveis” que, en cas d’incomplir-se, serien exigibles pels ciutadans (fins i tot judicialment, art. 29 LJCA de 1998).¹³

Finalment, una altra tècnica per promoure la bona administració en aquest àmbit, d’una manera indirecta, és l’obligació de compensar els danys per mala administració en cas de retard en l’accés a un habitatge assequible, és a dir, la institució de la “responsabilitat patrimonial de l’Administració”, que permet portar a terme reclamacions a l’empara dels arts. 106.1 de la Constitució, dels arts. 139 i seg. de la Llei 30/1992 i dels arts. 81 i seg. de la Llei catalana 26/2010, estiguin o no aprovades (especialment en aquest darrer cas) les cartes de serveis esmentades.

Page 140

Des de la perspectiva del tercer sector i dels ciutadans i ciutadanes, diverses vies són, doncs, factibles per realitzar un control polític, social i jurídic del desenvolupament real del dret a l’habitatge: tant la legítima pressió per tal d’incorporar obligacions de resultat en les legislació d’habitatge, com perquè l’Administració aprovi Cartes de Serveis en matèria d’habitatge (utilitzant, si s’escau, el dret de petició com a via de pressió), com, finalment, assessorar els interessats per tal que presentin reclamacions de responsabilitat patrimonial, si s’escau.

Aquest control i pressió hauria d’estendre’s a la connexió entre el dret a l’habitatge i el dret a la ciutat, insistint en el fet que, per fer realitat el dret a la ciutat, caldrà fer efectiu el dret a l’habitatge, així com d’altres drets vinculats als dos anteriors (igualtat i no discriminació, educació i no segregació escolar, llibertat religiosa i no segregació de llocs de culte…).¹⁴No s’ha de perdre mai de vista la connexió entre habitatge (assequible) i ciutat, i entre dret a l’habitatge i altres valors i drets constitucionals (dignitat, intimitat, no discriminació…) cosa que té rellevància amb qüestions que s’esmentaran més tard (límits a la reversibilitat de les prestacions del servei públic d’habitatge, renovació urbana, habitatges dotacionals,…), així com el tipus de protecció jurídica que sigui susceptible de rebre (recurs d’empara).

Finalment, encara que li correspongui a l’Estat espanyol i no a la Generalitat de Catalunya, els moviments socials haurien de perseverar en la insistència a demanar la ratificació de la Carta Social Europea Revisada de 1996 (que inclou el dret a l’habitatge)¹⁵i del protocol addicional de 1995. Aquesta ratificació és rellevant per a Catalunya, en la mesura que, d’acord amb l’art. 10.2 de la Constitució i 4.1 de l’Estatut, els tractats internacionals que vinculen a Espanya condicionen la interpretació que es faci dels drets constitucionals i estatutaris (i aquí les decisions del Comitè Europeu de Drets Socials poden tenir interès en relació amb els arts. 47 i 26 de la Constitució i l’Estatut, respectivament); i en la mesura que el protocol permetria a organitzacions del tercer sector acudir a aquest Comitè Europeu per forçar pronunciaments relatius a Espanya i l’habitatge que ajudessin a la dita interpretació interna i influïssin en la jurisprudència dels òrgans judicials a Espanya.

Pel que fa a la legislació sobre habitatge, ja s’ha vist com pot tenir un paper important en establir clars estàndards de bona administració i conseqüències pel seu incompliment. Aquest és el camí que han intentat

Page 141

recórrer diverses lleis europees, com ara, la legislació anglesa, escocesa o francesa, ja esmentada més recentment.¹⁶

No és, malauradament, el camí seguit per la Llei d’habitatge de Catalunya, ni en el text aprovat el 2007 ni en la recent modificació a què ens referirem en breu. Malauradament, continuem sense fer efectiva la recomanació núm. 97 de l’informe sobre Espanya del Relator d’habitatge de les Nacions Unides, ja esmentat, quan assenyalava que:

El Estado debería garantizar la posibilidad de invocar ante los tribunales el derecho a una vivienda adecuada, consagrado en la Constitución de España y en los correspondientes instrumentos internacionales, mediante mecanismos de denuncia accesibles a todos.

De nou, en aquest àmbit, els moviments socials tenen un camp d’actuació per insistir en la inclusió d’obligacions de resultats legals amb clares conseqüències en cas d’incompliment que suposin l’efectivitat del dret a l’habitatge.

A més, la vigent llei del dret a l’habitatge encara no està desenvolupada en relació amb temes rellevants (així, l’aprovació del Pla Territorial Sectorial d’Habitatge de Catalunya, en endavant PTSH).

En aquest escenari, s’ha produït la modificació de la llei a finals de 2011, mitjançant la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l’activitat econòmica, la qual, amb un contingut molt variat, indica, en el seu preàmbul, la incidència que té en temes d’habitatge:

Finalment, el capítol II suposa una important modificació de la Llei 18/2007,¹⁷de 28 de desembre, del dret a l’habitatge, la finalitat principal de la qual és l’impuls del sector immobiliari, amb mesures com la facilitació de l’accés als habitatges de protecció oficial, la flexibilització dels requisits en els edificis de nova construcció, l’eliminació de determinades reserves urbanístiques i la supressió de l’informe preceptiu sobre les determinacions del pla urbanístic, entre altres mesures.

Entre les modificacions, es poden destacar les següents:

• PTSH: ja no pot establir reserves de sòl més àmplies per habitatge de protecció oficial (derogació art. 12.4).

• Desactivació de l’expropiació temporal de l’ús d’habitatges buits (modificació art. 12.5 i derogació art. 12.6 sobre PTSH; derogació apartats 6 i 7 de l’art. 42); però continua essent un incompliment de la funció social mantenir un habitatge buit de forma permanent i injustificada (art. 5.2.b).

• Reserves d’habitatge protegit en sòl urbà consolidat: desapareix la possibilitat d’obligatorietat per part del PTSH (derogació art. 17.4 i DA 6); es manté la possibilitat municipal d’establir-les, art.
17.3

Page 142

• Reserves d’habitatges dotacionals públics: es modifica l’art. 18 per limitar-ne l’obligatorietat als mateixos municipis que han de fer reserves de sòl per habitatges protegits, d’acord amb la legislació urbanística.¹⁸

• Solidaritat urbana: deixa de ser una obligació de resultat legal i només caldrà complir-ho si ho diu el PTSH.

• Deslegalització del termini de qualificació dels habitatges protegits (modificació art. 79 i DT 9, i s’estableix, de moment, 30 anys).

Podria ser inferior a 30 anys? Aquesta sembla la voluntat de la modificació, però cal tenir en compte el Pla estatal vigent, que fixa un mínim de 30 anys (art. 6 RD 2066/2008).¹⁹

• Possibilitat que un propietari d’habitatge de protecció oficial pugui adquirir d’altres habitatges en el mercat? La modificació de l’art. 81 en els seus apartats 3 i 4 (molt confusa tècnicament) i la derogació de la lletra g, apartat 3 (sanció) de l’art. 123, podrien fer pensar que sí (almenys a partir del cinquè any de l’adquisició, abans no, però sense que cometin cap infracció si ho fan, ara), però creiem que la conclusió ha de ser una altra, derivada d’una interpretació sistemàtica amb:

– Estatut d’autonomia: art. 26 «Les persones que no disposen dels recursos suficients tenen dret a accedir a un habitatge digne, per a la qual cosa els poders públics han d'establir per llei un sistema de mesures que garanteixi aquest dret, amb les condicions que determinen les lleis.»

Page 143

– Preàmbul de la llei del dret a l’habitatge i arts. 1 i 2 així com l’art. 5.2.d (hi ha incompliment de la funció social de la propietat per no destinar l’habitatge de protecció oficial a residència habitual i permanent).

– En tot cas, el mateix article 81.3 que nega als beneficiaris d’habitatge de protecció oficial la possibilitat de disposar d’altres habitatges en propietat (siguin o no residència habitual i permanent). Malgrat el que digui l’art. 81.4, els propietaris són, mentre duri la qualificació, beneficiaris, per la qual cosa aquesta defectuosa redacció, més els arguments exposats, ha de portar a la conclusió de la impossibilitat d’adquisició d’un segon habitatge mentre es beneficiïn del de protecció oficial.

Entenem que en cas d’adquirir un segon habitatge (abans o després dels 5 anys des de l’adjudicació, sigui o no residència habitual i permanent), el propietari de l’habitatge de protecció oficial incompleix la funció social de la propietat (si no utilitza l’habitatge protegit com a residència habitual i permanent) i, en qualsevol cas, les condicions que havia de tenir i mantenir en el moment de ser-li adjudicat l’habitatge de protecció oficial i, per tant, l’Administració haurà de declarar aquest incompliment (d’ofici o a sol·licitud de qualsevol ciutadà, d’acord amb l’acció pública de l’art. 6 de la Llei del dret a l’habitatge) i, per tant, constatar la ineficàcia sobrevinguda de l’acte d’adjudicació i la necessitat de retornar l’habitatge de protecció oficial a mans públiques.²⁰

• Adjudicació:²¹eliminació dels contingents especials en un 10 % (derogació apartats 3 i 4 de l’art.
99); promocions privades de protecció oficial, gestió de l’adjudicació per promotors i fi de l’opció anteriorment existent. Poden els promotors prescindir del registre de sol·licitants en cas de vacants o renúncies? Cal entendre que els “altres interessats” han de ser inscrits en tot cas en el registre: vegeu art. 92.2, fins i tot modificat ara.

Al llarg de tot aquest recorregut hem vist com, si bé el dret no pot reemplaçar les legítimes decisions polítiques democràtiques ni a les polítiques públiques derivades en matèria d’habitatge (d’igual manera que el control judicial no pot substituir indegudament les decisions polítiques discrecionals dels poders públics, amb invasió de camps funcionals que constitucionalment no li corresponen,⁶²) alhora l’ordenament jurídic

Page 158

vigent conté un bon nombre de regles i principis que limiten i orienten la discrecionalitat política i administrativa (no es pot fer qualsevol cosa de qualsevol manera), atès que si no són respectats poden provocar la declaració d’il·legalitat de les decisions dels poders públics (així com la compensació dels danys i perjudicis que hagin pogut provocar).

En aquest sentit, el tercer sector ha de pensar en un “ús alternatiu del dret”, parafrasejant l’expressió que va fer famosa en les darreres dècades del segle passat, en el sentit d’entendre que els mecanismes jurídics de protecció i promoció dels drets socials, com ara l’habitatge, són també rellevants. Tant pel que fa a la legítima pressió per tal que les regles referides a aquests millorin (elaboració del dret) com al control de l’aplicació d’aquestes regles, si s’escau judicialment davant de la jurisdicció contenciosa administrativa.

En aquesta línia, arran d’aquest treball, hem anat desgranant aquestes propostes concretes:

1. És possible i recomanable millorar els estàndards de bona administració en relació amb el servei d’interès general d’habitatge. En aquest sentit, la fixació normativa de temps d’espera i obligacions específiques i l’elaboració de Cartes de Serveis poden permetre l’exigibilitat davant d’incompliments administratius. En tot cas, el funcionament derivat del servei públic d’habitatge que causi danys ja és susceptible en l’actualitat de reclamacions de responsabilitat patrimonial de l’Administració.

2. Seria important la ratificació de la Carta Social Europea revisada de 1996 i del seu Protocol addicional de 1995 per part de l’Estat espanyol. Això permetria una interpretació renovada del dret a l’habitatge i un paper més rellevant del tercer sector en l’impuls d’aquesta.

3. La llei del dret a l’habitatge encara no ha estat objecte d’un desenvolupament complet i ha estat modificada en un 20 % per la Llei 9/2011. Malgrat això, continua lluny d’establir paràmetres clars de bona administració i conseqüències concretes en cas de no proveir d’allotjament assequible a persones amb necessitats dins d’un període de temps determinat. Caldria avançar en aquest camí ja recorregut per altres normatives europees.

4. La situació difícil d’una part dels deutors hipotecaris ha comportat diverses modificacions normatives, així com iniciatives legislatives relatives a l’establiment normatiu de la dació en pagament com a manera de pagar el deute i el lloguer forçós del deutor en l’habitatge. En el primer cas, en els contractes de préstec o crèdit vigents, si s’aprova una modificació normativa en aquest sentit, es pot afirmar que la seva aplicació no implica una retroactivitat prohibida constitucionalment. En el segon cas, la funció social de la propietat constitucionalment establerta donaria cobertura a l’establiment d’obligacions per part dels propietaris de l’habitatge, que no donarien lloc a compensacions, ja que implica una delimitació del dret de propietat.

5. Pel que fa a la promoció i efectivitat del dret a l’habitatge de persones que tenen necessitat d’allotjament assequible, les “retallades” pressupostàries poden suposar vulnerar el dret a l’habitatge (i altres drets) si afecten el nucli vital o essencial del dret, vinculat a la dignitat de la persona (en la determinació del qual el tercer sector hi pot tenir un destacat paper contributiu); si

   Page 159

   vulneren els principis jurídics d’arbitrarietat, igualtat, seguretat jurídica i confiança legítima, proporcionalitat, així com el dret de bona administració, que impliquen una ponderació curosa, amb presa en consideració de la participació ciutadana, dels riscos socials que la reversibilitat en prestacions pot comportar, amb una adequada justificació de les raons que li donen suport.

   La participació social i ciutadana pot ajudar que les normes jurídiques administratives siguin de qualitat, respectant els principis de bona regulació, i contribuint-hi durant el seu procediment d’elaboració. En tot cas, és possible, cas de detectar la vulneració dels esmentats límits materials i referits a la manera de prendre la decisió, discutir jurídicament les “retallades”.

6. Cal aprofitar les potencialitats de la regulació administrativa que no implica despesa pública per promoure l’efectivitat del dret a l’habitatge, mitjançant el planejament urbanístic i les reserves d’habitatges protegits en sòl urbà consolidat i d’habitatges dotacionals en sòl urbà no consolidat, és a dir, en la ciutat construïda.

7. Cal reafirmar i treballar per a la connexió entre el dret a l’habitatge i el dret a la ciutat, insistint en el fet que per fer realitat el dret a la ciutat caldrà fer efectiu el dret a l’habitatge, així com d’altres drets vinculats als dos anteriors (igualtat i no discriminació, educació i no segregació escolar, llibertat religiosa i no segregació de llocs de culte…). No s’ha de perdre de vista mai la connexió entre habitatge (assequible) i ciutat i entre dret a l’habitatge i altres valors i drets constitucionals (dignitat, intimitat, no discriminació…), el que té efectes en relació amb el tipus de protecció jurídica del dret a l’habitatge (possible recurs d’empara) i els límits de les “retallades” en l’àmbit del servei públic d’habitatge.

8. Cal potenciar la col·laboració publicoprivada en l’àmbit del servei d’interès general de l’habitatge, mitjançant figures com la propietat compartida i la construcció i gestió de parcs d’habitatges assequibles i mitjançant contractes les administracions realitzar inversions sense que computin com a dèficit públic, atreure capital know how privat i rellançar el sector immobiliari, especialment en operacions de renovació interior, que possibilitin als privats obtenir rendibilitat de l’operació mitjançant finançament del projecte.

9. S´hauria d´aprofitar l´oportunitat històrica de l´existència de la SAREB per a destinar a lloguer social el (com a mínim) «30% dels immobles obtinguts a baix cost i, per tant, subvencionats per l’Estat, susceptibles de ser destinats a primera residència» i «Cedir aquests immobles destinats a lloguer social a administracions públiques i a entitats socials sense ànim de lucre, en condicions econòmiques que els permetin assumir-ne la gestió i la destinació a lloguer de baix cost a llarg termini» tal com ha recomanat el Síndic de Greuges de Catalunya en la seva actuació d´ofici 07426/2012.

   --------------------------

   [1] Es pot consultar l’informe esmentat del relator de Nacions Unides en castellà aquí . Sobre les mancances històriques de les polítiques públiques d’habitatge a casa nostra, es pot veure PONCE SOLÉ, J., i SIBINA TOMÀS, D., El Derecho a la vivienda en el siglo XXI, Marcial Pons, 2008, la introducció és consultable aquí .

   [2] «Una situación igualmente deficitaria en el gasto público de protección social es el de la vivienda social, un capítulo de gran relevancia para la población española (y muy en particular para la juventud) que lo señala – a través de las encuestas- cómo uno de los temas que más le preocupan. El gasto público en vivienda social por habitante es el más bajo de la UE (después de Italia, Luxemburgo, Austria y Portugal). En el año 2000 fue de 31,5 upc, 92,9 unidades menos que el promedio de la UE-15, 124,4 upc. Este déficit en el año 2000 fue superior al existente en el año 1993, 76,3 upc (89,7 upc en la UE menos 13,4 upc en España). Vemos pues aquí como, al igual que en los otros capítulos de GPPS, el gasto público es muy bajo y está creciendo más lentamente que el promedio de la UE-15 con lo que el déficit de gasto público en vivienda social de España con la UE-15 está también aumentando. Si tal gasto lo consideramos como porcentaje del PIB (0,2%), este gasto representa la tercera parte del promedio de gasto público en vivienda social (como porcentaje del PIB) del promedio de la UE (0,6%). De nuevo, España es el país que junto con Italia y Portugal dedica menos de sus recursos a la vivienda social.» NAVARRO, V. a « Introducción » del llibre basat en les ponències presentades en el Seminari El Estado del Bienestar en España, realitzades a la Universitat Internacional Menéndez Pelayo de Barcelona, els dies 18 y 19 de desembre de 2003.

   [3] Vegeu GARCÍA-ALMIRALL, Pilar; FULLAONDO, Arkaitz; FRIZZERA, Agustín. «Inmigración y espacio socio-residencial en la Región Metropolitana de Barcelona». Ciudad y Territorio, Estudios Territoriales. Vol. XL, núm. 158 (2008), p. 727 i seg., els quals assenyalen que (p. 740 i 741):
   «El proceso de configuración étnica metropolitana, se caracteriza por la reproducción espacial de la condición social de los diferentes colectivos estudiados. El crecimiento relativo del asentamiento de americanos y africanos en los barrios obreros muestra de forma clara esta dinámica. Se reafirma así, la realidad señalada por Malheiros (2002) referente al modelo de segregación residencial étnica de las ciudades del sur de Europa. Si estas tendencias se mantienen, en la medida en que la nueva inmigración ocupe los barrios obreros la estratificación social del RMB pasara, en algunos años, a ser una estratificación socioétnica. En otras palabras, las anteriores generaciones de inmigrantes españoles que llegaron a la metrópoli, sobre todo, en las décadas de los 60-70 y que conformaron las grandes periferias obreras, dejaran paso a los nuevos obreros: inmigrantes extracomunitarios que tienden a localizarse en estos mismos barrios. » En la actualidad, las tensiones sociales que existen en algunos de estos barrios son innegables. A nuestro entender, deben entenderse como parte de este proceso de cambio. Nos encontramos, por lo tanto, frente a un problema de exclusión social urbana, con el componente añadido de la etnicidad, que obliga a un replanteamiento de las políticas que se aplican en la actualidad y que, a nuestro entender, debería basarse en un fortalecimiento del los sistemas de bienestar y la incorporación del factor de la diversidad étnica.»

   [4] «Tots els espanyols tenen dret a un habitatge digne i adequat. Els poders públics promouran les condicions necessàries i establiran les normes pertinents per tal de fer efectiu aquest dret, i regularan la utilització del sòl d’acord amb l’interès general per tal d’impedir l’especulació. La comunitat participarà en les plusvàlues que generi l’acció urbanística dels ens públics.»

   [5] «Les persones que no disposen dels recursos suficients tenen dret a accedir a un habitatge digne, per a la qual cosa els poders públics han d’establir per llei un sistema de mesures que garanteixi aquest dret, amb les condicions que determinen les lleis.»

   [6] Vegeu ABRAMOVICH, V.; COURTIS, C. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid: Trotta. 2002, p. 21 i seg., especialment i AÑON ROIG, MJ.; GARCÍA AÑON, J. (coord.). Lecciones de Derechos Sociales. Valencia: Tirant Lo Blanch. 2004, p. 155 i seg.

   [7] Vegeu l’epígraf 4 d’aquest treball.

   [8] La previsió d’aquest dret «consagra un derecho social o de prestación que exige, consiguientemente, una intervención del Estado en la esfera social y económica y un hacer positivo de los poderes públicos para la consecución de la igualdad material que propugna el artículo 9.2 de la Constitución», segons la Sentència del Tribunal Suprem de 18 de febrer de 2002, recurs de cassació 7665/1995. D’acord amb el Tribunal Constitucional, estem davant d’un dret que es pot al·legar directament com a paràmetre de constitucionalitat (per exemple, STC 7/2010).

   [9] Aquest precepte assenyala que:
   «Article 4
   »Servei d’interès general
   »1. El conjunt d’activitats vinculades amb el proveïment d’habitatges destinats a polítiques socials es configura com un servei d’interès general per a assegurar un habitatge digne i adequat per a tots els ciutadans.
   »2. Als efectes de l’homologació amb la normativa europea en matèria d’habitatge, tenen la condició d’habitatges socials els habitatges que aquesta llei defineix com a destinats a polítiques socials, tant si són resultat de processos de nova construcció o de rehabilitació com si s’obtenen en virtut de programes socials de mediació i cessió.» La interessant sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (Sala Primera) de 8 de maig de 2013, resultat de diverses peticions de decisions prejudicials plantejades pel Tribunal Constitucional belga, assenyala que els estats membres tenen una àmplia facultat d´apreciació per decidir què és un servei públic i, per tant, no exclou que l´habitatge social en pugui ser un. A partir d´aquí, accepta, en principi, encara que correspongui al tribunal nacional comprovar-ho, que l´obligació de la legislació belga de reservar un percentatge d´habitatge com a social en una promoció sigui una càrrega social de les empreses del sector, que els pugui ser compensada (amb reduccions d´impostos i altres mesures), ja que són les encarregades de l´execució d´obligacions de servei públic i, per tant, aquest fet implica que la compensació no tingui la condició d´ajuda d´Estat en el sentit del dret de la UE. Sobre l´habitatge com a servei públic, vegeu PONCE SOLÉ, J. El servicio de interés general de la vivienda. Serie Realidades Urbanas. Ekiten-Thinking, 2011, consultable aquí .

   [10] Art. 30 de l’Estatut:
   «1. Totes les persones tenen dret a accedir en condicions d’igualtat als serveis públics i als serveis econòmics d’interès general. Les administracions públiques han de fixar les condicions d’accés i els estàndards de qualitat d’aquests serveis, amb independència del règim de llur prestació. »2. Totes les persones tenen dret que els poders públics de Catalunya les tractin, en els afers que les afecten, d’una manera imparcial i objectiva, i que l’actuació dels poders públics sigui proporcionada a les finalitats que la justifiquen.
   »3. Les lleis han de regular les condicions d’exercici i les garanties dels drets a què fan referència els apartats 1 i 2 i han de determinar els casos en què les administracions públiques de Catalunya i els serveis públics que en depenen han d’adoptar una carta de drets dels usuaris i d’obligacions dels prestadors.» Llei catalana 26/2010: «Article 23
   »Dret a uns serveis públics de qualitat »1. Tots els ciutadans tenen dret a: »a) Accedir en condicions d’igualtat als serveis públics i que aquests siguin de qualitat. »b) Plantejar els suggeriments i les queixes relatives al funcionament de l’activitat administrativa.
   »2. En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat, el Govern ha d’establir per decret el procediment específic per a l’atenció i la resposta als suggeriments, les reclamacions i les queixes amb relació a la prestació dels serveis públics de la seva titularitat. »3. Les administracions públiques de Catalunya han d’impulsar l’aplicació de cartes de serveis i altres instruments de qualitat, en els termes que estableixi la normativa corresponent.» Sobre aquest dret, es pot consultar PONCE SOLÉ, J. «Good administration and European Public Law». European Review of Public Law. Vol. 14, núm. 4 (hivern, 2002), p. 1503 i seg. i «Derecho público y buena administración», publicat originàriament a Revista Jurisprudencia Argentina de Abeled Perrot i consultable aquí .

   [11] Especialment en els casos d’urgència per situacions personals a determinar, amb previsió d’un procediment de reclamació específic, com han fet en altres països europeus, cas francès de la Llei francesa de 5 de març de 2007 sobre el dret a l’habitatge oposable, (droit au logement opposable, DALO).

   [12] «Artículo 3. Régimen de garantías de acceso a la vivienda.
   »1. Las personas demandantes que, llevando al menos inscritas un año en el Registro de Demandantes de Vivienda con protección pública de Castilla-La Mancha, no hayan obtenido el acceso a una vivienda protegida en los términos recogidos en esta Ley, podrán acceder, mediante el alquiler, a una vivienda no sometida a algún régimen de protección pública que sea adecuada a sus necesidades.
   »2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, la Consejería competente en materia de vivienda les reconocerá la garantía económica de acceso a la vivienda en los términos determinados en esta Ley.
   »3. Dicha garantía económica se disfrutará por las personas beneficiarias en tanto no hayan obtenido el acceso a una vivienda protegida. En todo caso, estas personas estarán obligadas a participar en los procedimientos ordinarios de adjudicación de viviendas en las condiciones previstas en el artículo 5 de esta Ley.»

   [13] «Artículo 29.
   »1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.» En relació amb les Cartes de Serveis a Catalunya, podeu consultar els materials i les ponències desenvolupades durant la Jornada de Cartes de Serveis que va tenir lloc al maig de 2008 a l’Escola d’Administració Pública de Catalunya.

   [14] Es pot veure una reflexió sobre el dret a la ciutat i les seves implicacions pràctiques a PONCE, J.« El derecho a la ciudad: elementos para superar la gestión neoliberal del espacio », ponència presentada en el 4t. Curs de drets socials de l’Observatori DESC, el dia 13 de maig de 2009. Tingueu en compte l’art. 16. 1, de la Llei catalana de l’habitatge:
   «S’ha de vetllar per garantir el dret de tots els habitants a gaudir de condicions de vida urbana i d’hàbitat que afavoreixin la cohesió social i per assegurar en cada nucli la coexistència de l’ús residencial amb altres usos i la diversitat de tipus d’habitatge.»

   [15] Art. 31
   «Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, las partes se comprometen a adoptar medidas destinadas: »1. A favorecer el acceso a la vivienda de un nivel suficiente;
   »2. A prevenir y paliar la situación de carencia de hogar con vistas a eliminar progresivamente dicha situación; »3. A hacer asequible el precio de las viviendas a las personas que no dispongan de recursos suficientes»

   [16] PONCE, J.; FERNÁNDEZ, G. « Derecho urbanístico, derecho a la vivienda y personas sin hogar. Nuevos desarrollos y perspectivas en España a la vista de las novedades europeas en la materia ». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. Núm. 255 (2010), p. 55 i seg.

   [17] De fet, aquesta llei introdueix les modificacions en els seus arts. 148 a 179 (un total de 31 articles, més dos nous connectats de la Llei 13/2002, més una disposició transitòria) amb un total de 34 novetats, sobre la llei del dret a l’habitatge que tenia 136 arts. (més 32 disposicions entre addicionals, transitòries i finals). És a dir, es produeixen 34 novetats (2 en llei diferent), sobre 168 articles, per tant, un 20 % de modificacions de diversos tipus (Addicions: 6; Supressions: 12; i diversos canvis en el text normatiu).

   [18] Llei 3/2012, del 22 de febrer, de modificació del text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, del 3 d’agost, que dóna una redacció nova a l’art. 57.3 d’aquesta: «3. Els plans d’ordenació urbanística municipal i llurs modificacions i revisions han de reservar per a la construcció d’habitatges de protecció pública sòl suficient per al compliment dels objectius definits en la memòria social i, com a mínim, el sòl corresponent al 30% del sostre que es qualifiqui per a l’ús residencial de nova implantació, tant en sòl urbà no consolidat com en sòl urbanitzable, un 20% del qual, com a mínim, s’ha de destinar a habitatges amb protecció oficial de règim general, de règim especial, o d’ambdós règims, o els règims que determini com a equivalents la normativa en matèria d’habitatge, destinats a la venda, al lloguer o a altres formes de cessió d’ús. Resten exempts d’aquesta obligació mínima els plans d’ordenació urbanística municipal següents, llevat que el planejament territorial o director urbanístic determini una altra cosa:
   »a) Els dels municipis que, per llur escassa complexitat urbanística, només distingeixen entre sòl urbà i sòl no urbanitzable. »b) Els dels municipis de menys de cinc mil habitants, que no són capitals de comarca i que compleixen els requisits següents: »Primer. Si en els dos anys anteriors a l’aprovació inicial del pla, la dinàmica d’atorgament de llicències ha estat inferior a cinc habitatges per cada mil habitants i any.
   »Segon. Si el pla no permet més de dos-cents habitatges de nova implantació per al conjunt dels àmbits d’actuació urbanística en sòl urbà no consolidat i en sòl urbanitzable a què fa referència l’apartat 4.»

   [19] «Artículo 6. Duración del régimen de protección de las viviendas y alojamientos protegidos y limitación del precio de las viviendas usadas. »1. Las viviendas y alojamientos que se acojan a la financiación de este Plan, deberán estar sujetos a un régimen de protección pública, que excluya la descalificación voluntaria, incluso en el supuesto de subasta y adjudicación de las viviendas por ejecución judicial del préstamo, de la siguiente duración: »a) De caràcter permanente mientras subsista el régimen del suelo, si las viviendas y alojamientos hubieran sido promovidos en suelo destinado por el planeamiento a vivienda protegida, o en suelo dotacional público, y, en todo caso, durante un plazo no inferior a 30 años.
   »b) De 30 años, al menos, si las viviendas y alojamientos hubieran sido promovidos en otros suelos.»

   [20] És indubtable la necessitat de coordinar la revocació (no sancionadora) de l’acte d’adjudicació per incompliment sobrevingut de les condicions amb el contracte de compravenda que s’hagi realitzat. En aquest sentit, GUILLEN NAVARRO, A. El beneficiario de las viviendas sometidas a un régimen de protección pública. Madrid: Marcial Pons, 2012, p. 244 i seg., planteja la possible resolució del contracte de compra venda.

   [21] Vegeu la Instrucció 2/2012 relativa als procediments d’adjudicació d’habitatges amb protecció oficial destinats a la venda .

   [22] Com posa en relleu SERRA I AMENGUAL, P. «Actuaciones sobre barrios de especial interés. Programas de intervención en Cataluña», ponència en el seminari Renovación urbana y cohesión social en un contexto de crisis, San Sebastíà, juliol de 2010, organitzat por Ekiten Thinking en el marc dels cursos d’estiu de la Universitat de San Sebastían, quan assenyala, fent una avaluació de l’aplicació de la Llei 2/2004, de 4 de juny, coneguda com “de barris” (la qual no està essent desenvolupada en aquests moments) que: «sin embargo su propia transversalidad y la exclusión de las inversiones sobre vivienda como subvencionables, no le permiten actuar como vía de solución para algunos casos en los que el problema profundo se centra, especialmente, en el tejido residencial: en su configuración impenetrable y en su baja calidad aliada con una alta ocupación. Dar respuesta a situaciones de este tipo es, hoy, una asignatura pendiente. Hasta ahora hemos reaccionado ante requerimientos una vez producidos los mismos. Reaccionar preventivamente es más difícil».

   [23] GALBRAITH, J.K., La cultura de la satisfacción. 8a ed. Barcelona: Ariel, 2000, p. 55.

   [24] Es pot consultar aquest pacte aquí .

   [25] Vegeu, respectivament: « Crisis econòmica y deudores hipotecarios: actuacions y propuestas del Defensor del Pueblo »; « Document sobre mesures per al redreçament de deutes » del síndic de Greuges; document de Cáritas Barcelona instant al govern a abordar el problema de l’habitatge més enllà de les hipoteques i el decàleg « Desalojos, desahucios y vulneración del derecho a la vivienda » de Cáritas Barcelona.

   [26] Servei d’assessorament sobre el deute hipotecari. Ofideute .

   [27] Vegeu, per exemple, UNICEF. La infancia en España 2012-2013. El impacto de la crisis. Madrid: UNICEF, 2012, p. 13 i la documentació que acompanya la iniciativa legislativa popular a la qual fem referència més endavant. Però tingueu en compte que aquests procediments hipotecaris han estat declarats contraris al principi d´efectivitat del dret de la Unió Europea, el març de 2013. Ens referim a la sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 14 de març de 2013, que resol la qüestió prejudicial presentada pel Jutjat Mercantil núm. 3 de Barcelona, el 2012. Aquesta qüestió prejudicial es va referir a la interpretació de la Directiva 93/13/CEE del Consell, de 5 d’abril de 1993, sobre les clàusules abusives en els contractes celebrats amb consumidors, en connexió amb una demanda presentada pel Sr. Aziz, representat pel seu advocat, el senyor Moreno Trigo, relativa al caràcter abusiu d’una clàusula del contracte de préstec signat per ell amb una entitat bancària espanyola (que per cert, va provocar amb anterioritat l’execució hipotecària i que el demandant perdés l’allotjament). La decisió del TJUE, en resposta a aquesta qüestió prejudicial suscitada pel jutge espanyol, precedida per les conclusions de l’advocat general encarregat del cas (Sra. Juliane Kokott), el novembre de 2012, considera que hi ha una vulneració per part de la normativa espanyola del principi d’efectivitat del dret de la UE, pel que fa a la legislació hipotecària espanyola, ja que en el procés espanyol d’execució hipotecària hi mancava algun mecanisme algun en la discussió de si una clàusula contractual és o no abusiva. Per tant, es declara que aquesta legislació és contrària al dret de la UE. En segon lloc, la sentència remet als jutges nacionals la interpretació del concepte de “desequilibri important” malgrat “les exigències de la bona fe”, i ofereix directrius sobre la correcta interpretació d’aquestes expressions contingudes a la Directiva d’aplicació. Aquesta decisió, revolucionària, sens dubte, en el panorama espanyol, obligarà a modificar la legislació hipotecària espanyola i incrementarà des d’aquest moment la protecció dels consumidors que adquireixin un habitatge.

   [28] Interlocutòria 113/2011, de 19 de juliol, en què també s’al·legava vulneració del dret a l’habitatge.

   [29] D’acord amb aquest Codi: «El deudor, si así lo solicitara en el momento de pedir la dación en pago, podrá permanecer durante un plazo de dos años en la vivienda en concepto de arrendatario, satisfaciendo una renta anual del 3 por cien del importe total de la deuda en el momento de la dación. Durante dicho plazo el impago de la renta devengará un interés de demora del 20 por cien». Càritas, en el document abans esmentat, ha “celebrat” el codi, però l’ha considerat “insuficient”, propugnant, per exemple, una espècie de mini FROB per ajudar a les famílies sobreendeutades.

   [30] Podeu consultar-les aquí .

   [31] Art. 87.3 Constitució, Llei orgànica 3/1984, de 26 de març, reguladora de la iniciativa legislativa popular. Una descripció de les passes donades per promoure reformes legislatives en aquesta matèria es pot trobar aquí .

   [32] La més actual iniciativa és la Proposición de ley de regulación de la dación en pago, de paralización de los desahucios y de alquiler social impulsada per CCOO-Catalunya , CONFAVC , Observatori DESC , Plataforma de Afectados por la Hipoteca , Taula del Tercer Sector i UGT de Catalunya .

   [33] En el sentit d’analitzar els pros i contres que una modificació d’aquest tipus tindria (per exemple, restricció del crèdit vs. protecció deutors, etc.). També, des d’aquesta perspectiva d’oportunitat política, s’ha plantejat una reforma de la legislació concursal que permeti la seva aplicació a les persones físiques amb aquesta mena de problemes. Vegeu: DE LA RÚA NAVARRO, A.M. « Dación en pago en ejecución hipotecaria », p. 15. Text de la Jornada sobre la hipoteca, ejecución hipotecaria y dación en pago, Valencia 26.01.2012, organitzades pel Sindicato de Secretarios Judiciales (SISEJ), el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de la Comunitat Valenciana, el Colegio Notarial de Valencia i la Asociación Valenciana de Consumidores y Usuarios.

   [34] «3. La Constitució garanteix el principi de legalitat, la jerarquia normativa, la publicitat de les normes, la irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals, la seguretat jurídica, la responsabilitat i la interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics».

   [35] Així, vegeu, per exemple, l’anàlisi de la Registradora de la Propietat DE LA RÚA NAVARRO, A.M. « Dación en pago en ejecución hipotecaria », p. 10. Text de la Jornada sobre la hipoteca, ejecución hipotecaria y dación en pago, València 26.01.2012, organitzades pel Sindicato de Secretarios Judiciales (SISEJ), el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de la Comunitat Valenciana, el Colegio Notarial de Valencia i la Asociación Valenciana de Consumidores y Usuarios, consultable a; o l’opinió expressada en la premsa per un advocat espanyol d’un despatx multinacional de gran anomenada aquí .

   [36] Es tracta d’una sentència que coneixia de la incidència d’una llei (la 21/1997) sobre contractes privats celebrats entre clubs, societats esportives i entitats interessades a retransmetre amb exclusivitat esdeveniments esportius. Aquesta exclusivitat pactada prèviament estava afectada per la prohibició legal posterior d’exclusivitat en la retransmissió. Aquesta sentència també va descartar que s’estigués davant d’un supòsit d’expropiació legislativa del dret de propietat de les parts contractants, ja que es tractava d’una regulació basada en la funció social de la propietat (FJ 20). En relació amb convenis col·lectius vigents afectats per l’entrada d’una llei posterior, vegeu la STC 210/1990, FJ 3, que nega també que l’art. 9.3 ho impedeixi.

   [37] VAQUER, M. La eficacia territorial y temporal de las normes. Tirant Lo Blanc, 2011, p. 83.

   [38] Tingueu en compte, sobre aquesta clàusula, des d’una perspectiva general, la sentència del Tribunal Suprem de 25 de gener de 2007 (RJA 592), i la Sentència del Tribunal Constitucional de 210/1990, de 20 de desembre, FJ 3, en relació amb convenis col·lectius modificats per llei posterior (el que és considerat respectuós amb l’art. 9.3 de la Constitució, ja que no hi hauria retroactivitat quan «una ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han consumado” atès que “no es retroactiva una Ley porque se aplique inmediatamente desde su entrada en vigor”, sense que es vulneri el principi de seguretat jurídica “porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales, que entran en el ámbito de la potestad legislativa, que no puede permanecer inerme o inactiva ante la Realidad social y las tranformaciones que la misma impone; modificaciones que obviamente incidirán en las relaciones o situaciones jurídicas preexistentes» i assenyalant que si l’equilibri intern del conveni ha estat substancialment alterat per la promulgació de la llei posterior, això no tindria com a efecte la invalidació o inaplicació de la llei, sinó la readaptació d’aquest, amb la qual cosa qui al·legui hauria de provar la clàusula rebus sic stantibus, el canvi absolut i radical de les circumstàncies). En l’àmbit de la dació en pagament en relació amb aquesta clàusula, vegeu la sentència del jutjat de primera instància i instrucció número 3 d’Arenys de Mar de 22 de febrer de 2012.

   [39] Correspon als poders públics de promoure les condicions per tal que la llibertat i la igualtat de l’individu i dels grups en els quals s’integra siguin reals i efectives; remoure els obstacles que n’impedeixin o en dificultin la plenitud i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social.

   [40] «Article 135
   »1. Totes les administracions públiques adequaran les seves actuacions al principi d’estabilitat pressupostària.
   »2. L’Estat i les comunitats autònomes no podran incórrer en un dèficit estructural que superi els marges establerts, si s’escau, per la Unió Europea per als seus Estats membres.
   »Una llei orgànica fixarà el dèficit estructural màxim permès a l’Estat i a les comunitats autònomes, en relació amb el seu producte interior brut. Les entitats locals hauran de presentar equilibri pressupostari.
   »3. L’Estat i les comunitats autònomes hauran d’estar autoritzats per llei per emetre deute públic o contraure crèdit. Els crèdits per satisfer els interessos i el capital del deute públic de les administracions s’entendran sempre inclosos en l’estat de despeses dels seus pressupostos i el seu pagament gaudirà de prioritat absoluta. Aquests crèdits no podran ser objecte d’esmena o modificació, mentre s’ajustin a les condicions de la llei d’emissió.
   »El volum de deute públic del conjunt de les administracions públiques en relació amb el producte interior brut de l’Estat no podrà superar el valor de referència establert en el Tractat de Funcionament de la Unió Europea.
   »4. Els límits de dèficit estructural i de volum de deute públic només podran superar-se en cas de catàstrofes naturals, recessió econòmica o situacions d’emergència extraordinària que escapin al control de l’Estat i perjudiquin considerablement la situació financera o la sostenibilitat econòmica o social de l’Estat, apreciades per la majoria absoluta dels membres del Congrés dels Diputats. »5. Una llei orgànica desenvoluparà els principis a què es refereix aquest article, així com la participació, en els procediments respectius, dels òrgans de coordinació institucional entre les administracions públiques en matèria de política fiscal i financera. En tot cas, regularà: »a) La distribució dels límits de dèficit i el deute entre les diferents administracions públiques, els supòsits excepcionals de superació d’aquests i la manera i el termini de correcció de les desviacions que sobre l’un i l’altre puguin produir-se.
   »b) La metodologia i el procediment per al càlcul del dèficit estructural.
   »c) La responsabilitat de cada administració pública en cas d’incompliment dels objectius d’estabilitat pressupostària.»

   [41] Sobre el que aquí exposem, vegi´s amb més detall PONCE SOLÉ, J. El Derecho y la (i)reversibilidad limitada de los derechos sociales de los ciudadanos. Las líneas rojas constitucionales a los recortes y la sostenibilidad social. INAP, 2013 (en premsa).

   [42] Vegeu, per tots, PAREJO ALFONSO, L. «El Estado social Administrativo: Algunas reflexiones sobre la “crisis de las prestaciones” y los servicios públicos», Revista de Administración Pública, núm. 153, setembre-desembre de 2000, p. 217 i seg.

   [43] Vegeu a Espanya, per exemple, CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J.L., «Derechos fundamentales socio-económicos y prestaciones esenciales». Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo. Vol. 1. Saragossa: El Justicia de Aragón, 2008, p. 377 i seg.

   [44] « 1. La dignitat de la persona, els drets inviolables que li són inherents, el lliure desenvolupament de la personalitat, el respecte a la llei i als drets dels altres són fonament de l’ordre polític i de la pau social. » Com és conegut, la vinculació amb la dignitat de la persona ha estat també el paràmetre que ha fet servir el Tribunal Constitucional per reconèixer quins drets han de ser gaudits pels estrangers a Espanya en tot cas. Per totes, STC 107/1994, FJ 3: «Esta configuración puede prescindir de tomar en consideración, como dato relevante para modular el ejercicio del derecho, la nacionalidad o ciudadanía del titular, produciéndose así una completa igualdad entre españoles y extranjeros, como la que efectivamente se da respecto de aquellos derechos que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadano o, si se rehuye esta terminología, ciertamente equívoca, de aquellos que son imprescindibles para la garantía de la dignidad humana que, conforme al art. 10.1 de nuestra Constitución, constituye fundamento del orden político español. Derechos tales como el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad, la libertad ideológica, etc., corresponden a los extranjeros por propio mandato constitucional, y no resulta posible un tratamiento desigual respecto a ellos en relación a los espanyoles».

   [45] No hi ha dubte que el gaudi d’un allotjament digne i adequat és una condició necessària, encara que no suficient, és clar, perquè pugui parlar-se de la dignitat d’una persona. En altres constitucions europees es lliga directament habitatge i dignitat. És el cas, per exemple, de la Constitució belga de 1994, l’art. 23 de la qual lliga el dret de tots a gaudir d’una vida digna amb la garantia dels drets econòmics, socials i culturals, amb cita expressa del dret a un allotjament decent. D’igual manera a França, malgrat el silenci constitucional sobre habitatge, el Conseil Constitutionne,l en la seva decisió de 19 de gener de 1995, ha establert una connexió directa entre l’habitatge com un “objectiu de valor constitucional” i la dignitat de la persona.

   [46] SÁNCHEZ MORÓN, M. Derecho Administrativo. Parte General. 7a edició. Madrid: Tecnos, 2011, p. 780.

   [47] Com hem dit abans, la llei d’habitatge de Castella-La Manxa (Ley 1/2011, de 10 de febrero) establia un estàndard temporal per oferir habitatge assequible a qui en tingués necessitat. Aquesta norma ha estat ara derogada per la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de Medidas Complementarias para la Aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales, (sorprenent títol, als efectes de la derogació de la norma que ens ocupa) la qual no fa esment del perquè es deroga en cap moment en la seva exposició de motius, el que, com a mínim, pot constituir un indici en relació amb la possible arbitrarietat. Vegeu FERNÁNDEZ, T.R. De la arbitrariedad del legislador. Madrid: Civitas,1998.

   [48] Encara que la jurisprudència del Tribunal Suprem acostuma a ser prudent en l’apreciació d’il·legalitat per aquesta raó. En l’àmbit de l’habitatge, són destacables les sentències de 31 de gener de 2012 i 6 de febrer de 2012, que coneixen de la impugnació del Reial Decret 1730/2010 que modificava el Reial Decret 2066/2008, pel qual es regulava el pla estatal d’habitatge i rehabilitació 2009-2012, en base a la supressió i reducció de subvencions. Al·legat pels recurrents (Associacions d’empresaris i de promotors respectivament, cal tenir present aquesta dada) el principi de seguretat jurídica, el Tribunal Suprem nega la seva vulneració per la modificació, amb aquests raonaments continguts a la segona sentència:
   «Ha de tenerse en cuenta, a estos efectos, que las modificaciones aprobadas traen causa de un notorio empeoramiento, sobrevenido después del año 2008, en la situación económica y financiera española y en el mercado de la vivienda o inmobiliario en particular, al que se refiere el preámbulo del Real Decreto 1713/2010:
   »“La irrupción en España de las consecuencias de la severa crisis financiera mundial, ha dado lugar a un nuevo escenario en el que, por una parte, se ha hecho más difícil la provisión de la financiación hipotecaria necesaria para el subsector de la vivienda, circunstancia que afecta asimismo al Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (en adelante, PEVyR). Por otra parte, se ha hecho imprescindible afrontar un gran esfuerzo de contención y reajuste presupuestario por las Administraciones Públicas, que repercute en todos los ámbitos de la política económica, incluyendo la relativa a la vivienda, en el cual se enmarca el mencionado PEVyR”. El preámbulo del Real Decreto justifica la supresión de otras de las subvenciones estatales “[...] habida cuenta de que la situación actual, con excedentes de suelo edificable y reducciones de sus precios medios, permite dejar de considerar como prioritaria esta modalidad de actuación protegida”. »En análogos términos se expresaba la memoria del análisis de impacto normativo: al exponer la “oportunidad” de la nueva norma, la inscribía en el “esfuerzo del Estado para reducir el déficit presupuestario [...] adecuándolo al máximo permitido para los países miembros de la Unión Monetaria en el marco de laUnión Europea”. La “necesidad de recortar gastos estatales en materia de vivienda” determinaba, pues, que el Gobierno tuviera que “establecer prioridades”, lo que suponía entre otras medidas la reducción de las cuantías de determinadas subvenciones y la supresión de la ayuda estatal directa a la vivienda. »No nos corresponde pronunciarnos sobre la oportunidad de las modificaciones aprobadas ni sobre su mayor o menor impacto económico, favorable o desfavorable para un sector u otro, ni sobre el acierto desde la perspectiva de la política económica en su conjunto, sino exclusivamente enjuiciar si el Real Decreto impugnado vulnera o no disposiciones de rango superior. En el desarrollo argumental de la demanda se vierten no pocas afirmaciones sobre aquellos aspectos (criticando, por ejemplo, la supresión de ayudas públicas a la construcción de viviendas cuyo mantenimiento supondría, según la recurrente, que por vía de retorno impositivo directo se ingresara una cuantía mayor que la suprimida) en las que no vamos a entrar. [...]
   »Estas alegaciones no pueden ser acogidas. Ante un escenario de profunda crisis financiera, creciente déficit público y necesarios reajustes presupuestarios, situación bien conocida por todos los agentes económicos en los ejercicios 2009 y 2010, no resulta discutible la capacidad normativa —ajustada al rango debido de cada disposición— de que gozan los poderes públicos para reducir o suprimir, a partir de un momento dado (en este caso diciembre de 2010) y respecto del período bienal siguiente, las ayudas públicas, con cargo a los presupuestos, otorgables a los diversos sectores productivos o a las empresas y sujetos individuales que hasta entonces se beneficiaban de ellas. No puede oponerse a dicha capacidad normativa la supuesta confianza de los beneficiarios en que se mantendrían sin variaciones, fuera cual fuera el escenario económico, y en los mismos términos previstos en el año 2008, las subvenciones correspondientes.
   »Como acto seguido analizamos, la modificación no ha afectado retroactivamente a los derechos ya reconocidos ni a las ayudas concedidas durante el primer bienio del plan 2009-2012 sino tan sólo a las correspondientes a los ulteriores años 2011 y 2012, estableciéndose además una norma transitoria que bajo determinadas condiciones perpetúa, también para estos dos últimos años, el régimen precedente.» A la primera sentència, en determinar el contingut del principi de seguretat jurídica s’assenyala que: «O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general».

   [49] «[N]i el ahorro de gastos puede inspirar decisoriamente lo que ha de arrancar de mucho más complejas y ponderadas motivaciones del interés público (urbano) al ejercitar las potestades legales en la materia para no incurrir en (...) desviación de poder, que claramente define el art. 83 de la Ley Jurisdiccional.» Vegeu al respecte, PONCE, J. «Crisis económica, Deberes Jurídicos de Economía y Eficiencia y Derecho Administrativo», a BLASCO ESTEVE, A. El Derecho Público de la Crisis Económica. Transparencia y Sector Público. Hacia un Nuevo Derecho Administrativo . INAP, 2010.

   [50] «Article 22
   »Dret a una bona administració
   »1. El dret dels ciutadans a una bona administració inclou: »a) El dret que l’actuació administrativa sigui proporcional a la finalitat perseguida.
   »b) El dret a participar en la presa de decisions i, especialment, el dret d’audiència i el dret a presentar al·legacions en qualsevol fase del procediment administratiu, d’acord amb el que estableix la normativa aplicable. »c) El dret que les decisions de les administracions públiques estiguin motivades, en els supòsits establerts legalment, amb una referència succinta als fets i als fonaments jurídics, amb la identificació de les normes aplicables i amb la indicació del règim de recursos que escaigui.
   »d) El dret a obtenir una resolució expressa i que se’ls notifiqui dins del termini legalment establert. »e) El dret a no aportar les dades o els documents que estiguin en poder de les administracions públiques o dels quals aquestes puguin disposar.
   »f) El dret a conèixer en qualsevol moment l’estat de tramitació dels procediments en què són persones interessades. »2. Les administracions públiques de Catalunya han de fomentar la participació ciutadana en les actuacions administratives de llur competència, per tal de recollir les propostes, els suggeriments i les iniciatives de la ciutadania, mitjançant un procés previ d’informació i debat.»

   [51] «Artículo 4. Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas.
   »1. En el ejercicio de la iniciativa normativa, el conjunto de las Administraciones Públicas actuará de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia. En la iniciativa normativa quedará suficientemente justificada la adecuación a dichos principios.»

   [52] Un pas més que el nostre ordenament jurídic encara no ha adoptat seria el d’establir un “principi de precaució social”, anàleg al principi de precaució ambiental ja conegut, derivat del principi de desenvolupament sostenible social, i la inclusió, en el cas d’afectació de drets socials, de la necessitat d’una “avaluació d’impacte social” (similar a l’avaluació d’impacte ambiental, ben coneguda). La combinació de les dues tècniques, si s’introduïssin en el nostre dret seria la necessitat que els poders públics analitzessin els riscos socials de qualsevol disminució en el nivell de prestacions de drets socials i se n’imposés la paralització, en cas de dubte, sobre l’afectació negativa dels mínims vitals o assistencials associats a aquests. En aquesta línia, Jérôme BALLET, Jean-Luc DUBOIS i François-Régis MAHIEU, insisteixen en aquesta idea en el seu treball « A la recherche du développement socialement durable: concepts fondamentaux et principes de base », [en línia] a Développement durable et territoires. Vol. 3: Les dimensions humaine et sociale du Développement Durable. 22 de juny de 2004. [Consulta: 1 de juliol de 2011], utilitzant aquest esquema: [VER PDF ADJUNTO]

   [53] Des de la perspectiva europea, la postura del Comitè de les Regions és totalment favorable a aquesta col·laboració, com es pot comprovar al seu dictamen de 2007 sobre « Política de vivienda y política regional ». També és d’interès el seu dictamen de 2012 « Hacia una agenda europea de vivienda social ». En l’àmbit polític, és destacable la proposició no de llei al congrés del grup parlamentari català el 2009: «para impulsar la creación de una gran parque de viviendas de alquiler a precios asequibles, mediante sistemas de colaboración público-privada», que va donar lloc a un acord del Congrés dels Diputats . D’igual manera, tant el Pacte Nacional de l’Habitatge (vegeu p. 47) com el Pla de Govern de la Generalitat de Catalunya 2011-2014, eix 6.7, p. 60 («Col·laborar amb la iniciativa privada per a facilitar la construcció d’un parc d’habitatges de lloguer a preu reduït») destaquen la necessitat d’aquesta col·laboració publicoprivada i, per tant, el possible paper dels habitatges dotacionals.

   [54] La versió modificada vigent és aquesta:
   «Article 71. Propietat compartida
   »1. Als efectes d’aquesta llei, s’entén per propietat compartida cadascuna de les formes d’accés a l’habitatge protegit intermèdies entre el lloguer i la propietat que impliquen la transmissió a l’adquirent del domini d’una part de l’habitatge i la retenció de la resta per part d'una tercera persona. »2. La figura de la propietat compartida pot implicar o no la transmissió futura o progressiva i per fases a l’adquirent del ple domini sobre l’habitatge.
   »3. A la part de l’habitatge no transmesa, es poden aplicar els corresponents ajuts protegits per al lloguer, segons el que estableixin les disposicions reguladores dels ajuts per a aquestes tipologies d’habitatge.
   »4. Les administracions públiques poden participar en l’adquisició de propietats compartides.» La versió anterior era aquesta: «Article 71. Contractes de copropietat »1. L’Administració de la Generalitat o, subsidiàriament, qualsevol administració de caràcter local o supramunicipal, per a incrementar les possibilitats d’accés a l’habitatge dels joves de menys de trenta-cinc anys, les famílies nombroses i les persones amb discapacitat, entre d’altres, pot establir contractes de copropietat amb particulars com a ajuda a la compra d’un habitatge destinat a residència habitual i permanent.
   »2. L’aportació de les administracions públiques com a ajuda a la compra que figuri en els contractes de copropietat no pot superar el 20% del cost de l’habitatge. »3. Els beneficiaris dels ajuts dels contractes de copropietat poden comprar en qualsevol moment la part de propietat de la Generalitat i, en tot cas, tenen l’obligació de fer-ho en el moment en què vulguin transmetre la propietat. En el moment de la venda, la Generalitat té un dret preferent de compra pel preu del valor escripturat més els interessos financers, tenint en compte la inflació.
   »4. El preu màxim, el règim jurídic i les condicions de transmissió dels habitatges de copropietat s’han d’establir per reglament.»

   [55] «La qualificació urbanística de sòl que efectuï el planejament general pot establir que l’edificació d’ús residencial es destini totalment o parcialment a habitatge amb protecció oficial, tant en el cas de noves construccions com en el de gran rehabilitació dels edificis existents, però ha de respectar el règim jurídic dels habitatges preexistents en els casos en què l’enderroc d’un edifici sigui degut a una operació de substitució amb reallotjament dels mateixos residents. Els plans que continguin aquestes determinacions han d’incorporar un ajornament de l’entrada en vigor, per un termini de dos anys, per a garantir la viabilitat econòmica de les operacions en sòl urbà consolidat que s’hagin concretat prèviament a l’aprovació del pla.»

   [56] «1. Els municipis que estan obligats segons la legislació urbanística a fer reserves per a la construcció d’habitatges amb protecció pública també han de qualificar terrenys i preveure reserves destinades al sistema urbanístic d’habitatges dotacionals públics que estableix la dita legislació, per a satisfer els requeriments temporals de col·lectius de persones amb necessitats d’acolliment, d’assistència residencial o d’emancipació que resultin de la memòria social.»

   [57] Vegeu la Llei 2/2011, d’economia sostenible, arts. 107 i seg. i el Reial decret llei 8/2011 (arts. 17 i seg.).

   [58] Vegeu el treball de PONCE, J. « Els habitatges dotacionals públics a Catalunya. La normativa d’habitatge », presentat en la « Jornada sobre habitatges dotacionals públics » organitzada per la Diputació de Barcelona el 27 de gener de 2009 sobre habitatges dotacionals.

   [59] El primer, en els arts. 7 i concordants, com a contracte administratiu típic (vegeu un exemple en el Plec de clàusules administratives particulars del contracte de concessió d’obra pública per a la construcció i posterior explotació d’un edifici de 60 habitatges dotacionals a Viladecans, consultable aquí ; el segon, com a contracte administratiu atípic, previst en l’art. 19.1, lletra b (vegeu un exemple concret en el plec de clàusules administratives per a l’adjudicació de la constitució de drets de superfície sobre finques de titularitat pública, com a base per a la subsegüent construcció, gestió i explotació d’habitatges dotacionals públics, als termes municipals de Prats de Lluçanès i Sant Hipòlit de Voltregà, consultable aquí . Pel que fa al contracte de col·laboració entre el sector públic i el sector privat (art. 11), la previsió de l’art. 11.2 («Sólo podrán celebrarse contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto, en la forma prevista en el artículo 134, que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las finalidades públicas») i l’existència de les altres fórmules explicades fan que aquest contracte sigui de difícil aplicació.

   [60] L’Eurostat (oficina estadística de la Comissió Europea) ha anat delimitant els supòsits en què una determinada operació computa o no a efectes del dèficit públic, d’acord amb els criteris de comptabilitat pública recollits en el Sistema de Comptes Nacionals i Regionals de la Comunitat Europea (Reglament CE 2223/96 del Consell, de 25 de juny de 1996, conegut com a SEC-95). Cal tenir en compte el Manual SEC-95 sobre el déficit público y la deuda pública (edició de 2002) elaborat por Eurostat, l’Oficina d’Estadística de la UE.

   [61] La cessió de la gestió de locals comercials o del subsòl (per exemple, aparcaments) pot ser d’interès perquè li surtin els números al contractista privat. En aquest àmbit s’han de tenir en compte els arts. 39 LUC, en general, i més específicament l’art. 34 RLUC referit al subsòl en el cas de sistemes urbanístics de titularitat pública. Aquest últim precepte assenyala que el planejament pot preveure que el subsòl dels sistemes de titularitat pública es destini a usos diferents dels atribuïts al sòl, sempre que siguin compatibles amb la funcionalitat del sistema. Estableix, a més, que a sòl urbà, en àmbits inclosos en polígons d’actuació o plans de millora urbana, el planejament pot decidir que el subsòl del sòl que es destini a sistemes de titularitat pública sigui susceptible d’aprofitament de titularitat privada (destinat a ús d’aparcament, de magatzem, a usos propis dels equipaments o a altres usos admesos pel planejament al subsòl) sempre que sigui necessari per «garantir l’equilibri de beneficis i càrregues derivat de la cessió gratuïta del sòl destinat a nous sistemes de titularitat pública». Aquestes previsions poden facilitar el procés de generació de les HDP i l’articulació de col·laboracions publicoprivades per a la seva construcció i gestió.

   [62] Recordem l’art. 70.2 de la Llei 29/1998, de la jurisdicció contenciosa administrativa: «Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.»