STS, 8 de Octubre de 2007

En el recurso contencioso administrativo núm. 176/04 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, se dictó auto con fecha 7 de junio de 2005, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "La Sala acuerda desestimar el recurso de súplica interpuesto contra nuestra resolución de fecha 4 de mayo de 2005, la cual confirmamos en sus propios términos."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 3 de octubre de 2005, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se dicte auto estimando el recurso.

La representación procesal del Gobierno de la Rioja formalizó en fecha 22 de enero de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación con costas.

Por providencia de 19 de julio de 2007, se señaló para votación y fallo el 3 de octubre de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras interpone recurso de casación contra el auto de 4 de mayo de 2005, luego confirmado por el de 7 de junio de 2005, declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo formulado por aquella contra el Decreto 21/2004, de 18 de marzo del Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero de Educación, Cultura y Deporte del Gobierno de La Rioja, por el que se aprueba la elección de centro, criterios de admisión de alumnos sostenidos con fondos públicos y acceso a determinadas enseñanzas. Norma que encuentra su justificación en la necesidad de adecuarlo a las modificaciones introducidas por la LO 10/2002, de calidad de Enseñanza.

Valora el auto inicial que si bien el interés legitimador ha de ser entendido en sentido amplio no basta el interés por la legalidad ya que "en el caso litigioso no se aprecia por este Tribunal en qué medida la elección de centros y criterios de admisión de alumnos en centros concertados afecta a la entidad recurrente o a intereses de los trabajadores". Declara existe la causa de inadmisión contemplada en el art. 69 b) de la LJCA sin que la intervención sindical como agentes sociales conduzca que pueda reconocérsele legitimación en el caso de autos. Rechaza el alegato según el cual "el número de alumnos por aula en los centros concertados afecta al régimen de prestación del servicio de enseñanza o al régimen retributivo del personal a su servicio y que ello viene a conceder acción al sindicato recurrente"

Por su parte en el segundo auto insiste en que "no debe confundirse la participación o intervención de los ciudadanos indirectamente, es decir, a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en la elaboración de actos y disposiciones administrativos art. 86.3 y 4 de la LRJPAC 30/92, con la legitimación de corporaciones, asociaciones y sindicatos para recurrir ante los Tribunales tales actos o disposiciones, art. 19.1.b) de la Ley Jurisdiccional ; pues lo cierto es que la actuación administrativa recurrida ni afecta directamente a sus intereses de carácter general o corporativo cuya representación o defensa ostente, (STC 45/2004 ), ni su participación en vía administrativa a fin de ser oído constituye la habilitación legal a que se refiere el art. 19.1.b) de la ley citada.

La legitimación procesal es una específica relación entre el actor y el contenido de la petición que se ejercita".

Cierra su argumentación con prolija cita de sentencia del Tribunal Constitucional acerca de la necesaria concreción en cada caso de la legitimación sindical.

Con carácter previo a la formulación de los motivos aduce que si se reconoció legitimación para impugnar el citado Decreto a otro sindicato representativo, la UGT, y a una federación patronal en otros recursos contencioso administrativos. También realiza análisis del fondo de la precitada norma autonómica. No es certera aquella afirmación por cuanto la sentencia invocada de 3 de septiembre de 2001 se refiere a la impugnación de una norma reglamentaria distinta (la Orden 46/2000, de 31 de marzo).

Un primer motivo invoca infracción del art. 18, 19.1.a) y b) LJCA en relación con los arts. 88.1. d) LJCA y 14 y 28.1 . CE.

Esgrime la Sala que aplica la doctrina del derogado art. 28.1.a) LJCA 1956 olvidando los preceptos contenidos en la LJCA 1998 respecto al interés legítimo que implica un avance sobre el interés directo. Pone de relieve que si tomo parte en el trámite de audiencia corporativa resulta patente su condición de interesado legitimo. Cita en su apoyo la STS de 11 de mayo de 2004. recurso de casación 1490/1997. Insiste en que los preceptos que se impugnaba del Decreto autonómico afectan al ejercicio profesional de los afiliados al sindicato recurrente y a todos los profesores que prestan sus servicios en centros privados sostenidos con fondos públicos. Concluye su argumentación mencionando diversa jurisprudencia del Tribunal Constitucional que no analiza.

Un segundo motivo esgrime vulneración de la doctrina del art. 18 y 19.1 .a y b) LJCA en relación art.

88.1.d) y 24 CE .

Sostiene que su legitimación nace de su condición de interesado en el expediente, como amplia jurisprudencia lo declarada, y de su condición d entidad representativa de intereses legítimos. Así menciona la STS de 24 de mayo de 1997 sobre constitución y designación de los órganos de gobiernos en los centros docentes concertados, la STS de 19 de junio de 2000, la de 19 de enero de 2000 y otras dieciocho más del Tribunal Supremo y cinco del Tribunal Constitucional.

A ambos motivos responde la defensa de la administración autonómica objetando inicialmente los alegatos efectuados contra la norma. Debemos decir ya que este Tribunal debe limitarse al examen estricto de los motivos del recurso de casación.

Manifiesta la administración que ambos motivos en realidad constituyen uno solo y que en todo caso debía haberse articulado por la letra c) del art. 88.1. LJCA y no por la letra d) ya que se ha dictado un auto de inadmisión sin resolver el objeto de debate.

Arguye que a la recurrente se le niega legitimación no capacidad procesal y que el interés de la legitimación ha de entenderse conforme a la STS de 5 de junio de 2001, 2 de junio de 1998, es decir invocando el interés legitimo que se pretende preservar. Rechaza la comparación con la admisión del recurso formulado por una federación patronal ya que ésta defiende el interés evidente existente en tal caso. Rechaza que el tema de admisión de alumnos afecte al sindicato como tal aunque si pudiera serlo como ciudadanos ya que no se refiere al ámbito laboral.

Acepta el art. 19. 1.a) LJCA 1998 la legitimación de las personas que ostenten un derecho o interés legítimo situación que alega concurre la federación sindical recurrente.

No está de más recordar que es consustancial a nuestro sistema distinguir entre la legitimación para el proceso que exige reunir las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales y la legitimación para un asunto concreto.

Esta última requiere para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal. Ello significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual dichas personas sean las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

La legitimación activa, que aquí fue negada en instancia y, por tanto, sobre la que se insiste en el motivo de casación, es una relación fijada por la ley entre una persona física o jurídica y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia.

En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una consolidada jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo (art. 19.1. a LJCA 1998 ), como superador del inicial interés directo (art. 28 LJCA 1956 ), en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de enero ).

Así la STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contenciosoadministrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 )".

El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales (STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio, FJ 2 ). Mas también ha dicho que el principio "pro actione" no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles (STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre, FJ 4.

En el concreto ámbito sindical el Tribunal Constitucional ha reiterado en su STC 358/2006, de 18 de diciembre FJ 4 que "para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 )".

La antedicha sentencia pone de relieve que ha reconocido ese interés específico en diversas sentencias. Así recordaba en la STC 203/2002, de 28 de octubre, expresamente invocada por la recurrente que "hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado (STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3 ); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 ); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial (STC 24/2001, de 29 de enero, FJ 4 ); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 )".

Por su parte nuestra Sala de lo Contencioso Administrativo ha reconocido la negociación como parte del derecho de libertad sindical y, por ende, la legitimación sindical respecto un Acuerdo de modificación de la plantilla orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del eventual adoptado por un Pleno de un Ayuntamiento (STS de 11 de mayo de 2004, recurso de casación 1490/1997 ).

No se discutió la legitimación de una Confederación Sindical respecto a la impugnación de la Orden de constitución y designación de los órganos de Gobierno de los Centros Docentes Concertados en una Comunidad Autónoma al haber omitido en su articulado la regulación del procedimiento a seguir para la elección de tales órganos de (STS de 24 de marzo de 1997, recurso de apelación 1268/1989 ).

Y se acepto la legitimación sindical para impugnar el acuerdo de crear una empresa mixta en forma de sociedad anónima con participación de una Universidad. Se tomó en consideración que la central sindical era la mayoritaria en el ámbito universitario de la Comunidad Autónoma, tenía representantes en la Junta de Gobierno de la Universidad, y en el consejo Social de la Universidad, es decir que una persona nombrada por la entidad sindical hace valer sus intereses en los órganos de Gobierno. Y, por ello, se entendió que las diversas actuaciones para la creación y funcionamiento de la antedicha sociedad anónima no es ajena a los intereses económicos y profesionales de los trabajadores de la Universidad pues podrían sustraerse al colectivo determinados puestos de trajo perjudicándose de tal modo las expectativas profesionales (STS 6 de marzo de 2007, recurso de casación 7411/2001 ).

Supuestos los anteriores en que se puso en evidencia el vínculo entre el Sindicato y el objeto de debate en el pleito.

Si se negó la legitimación a la Federación de una organización sindical para impugnar el Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo por cuanto la impugnación perseguía exclusivamente garantizar la legalidad vigente sin que se infiriera el interés exigido por nuestra norma procedimental (STS 16 de marzo de 1999, recurso ordinario 688/1996 ).

Asimismo se ha rechazado la legitimación sindical para impugnar un informe justificativo de la conveniencia de proceder a la concesión a la iniciativa privada de la gestión de las escuelas de educación infantil de un municipio así como el Pliego de Condiciones Técnicas particulares y el de cláusulas administrativas particulares del concurso para la concesión de dicha gestión (STS 12 de julio de 2005, recurso de casación 8590/1999 ) pues las meras expectativas contra supuestos agravios futuros no bastan para reconocer la legitimación activa.

En el mismo sentido negador de legitimación por ausencia del nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito se ha pronunciado este Tribunal en su STS 3 de julio de 2007, recurso de casación 10100/2004, respecto de la impugnación de un Decreto autonómico sobre control de calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras en una Comunidad Autónoma.

Finalmente resulta oportuno reseñar la STS de 19 de enero de 2000, recurso ordinario 233/1997, en que se negó legitimación a una Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y una Federación de Enseñanza de una organización sindical para impugnar el Real Decreto 366/1997, de 14 de marzo por el que se regula el régimen de elección de centro educativo.

En estos otros no se justificó ese nexo al que antes hemos hecho mención.

Vemos, por tanto, que este Tribunal ha venido insistiendo (por todas STS de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003, y sentencia de 22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003, con cita en ambas de la STS de 30 de enero de 2001 ) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos.

Expuesta la doctrina constitucional y de esta Sala acerca de la legitimación en general, y de la legitimación sindical en concreto, hemos de concluir que el auto de inadmisibilidad de instancia se ajusta a la doctrina.

Partiendo de que se reconoce a los sindicatos legitimación para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario es preciso, además, que exista un vínculo concreto entre los fines del sindicato y el objeto del debate en el recurso. Esta esencia es la que subyace en los pronunciamientos constitucionales citados que proclamaron la legitimación pretendida.

Y, en el presente caso, no se vislumbra cuál es la ventaja o beneficio cierto, o, en su caso eliminación de un perjuicio, que derive para la defensa de los intereses de los funcionarios integrados en la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras recurrente por la prosperabilidad de su acción frente a la aprobación por la Comunidad Autónoma de La Rioja de un Decreto sobre elección de centro, criterios de admisión de alumnos sostenidos con fondos públicos y acceso a determinadas enseñanzas.

Acabamos de exponer el objeto del Decreto y para su impugnación no basta con alegar que miembros del sindicato son profesores en los meritados centros ni que el Sindicato forma parte del Consejo Escolar de la Rioja. El antedicho alegato es insuficiente. Se ha de evidenciar ese nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito exigido por la jurisprudencia de este Tribunal, la doctrina del Tribunal Constitucional a la que antes nos hemos referido y que aquí se encuentra ausente. La prolija argumentación del sindicato acerca de su legitimación es genérica.

No analiza globalmente ni individualizadamente con relación a su pretendida legitimidad en el caso concreto el ingente número de sentencias de este Tribunal y del Tribunal Constitucional que esgrime. No basta con lanzar a este Tribunal un elevado número de pronunciamientos sino que es preciso analizar cómo en el supuesto preciso se ha vulnerado la jurisprudencia invocada. Cuestión esencial pues su impugnación se dirige contra un Decreto por entender se ha omitido un trámite preceptivo contemplado en la Ley de Consejos Escolares de la Rioja, así como que la norma reglamentaria incurre en "ultra vires" respecto a la Ley de la que parte así como comete desviación de poder. Aspectos todos ellos concernientes a una genérica defensa de la legalidad, que puede afectar a la ciudadanía en su conjunto que no muestra el necesario vínculo entre los fines del Sindicato y el objeto del debate en el recurso.

Tampoco es invocable para defender la legitimación procesal el alegato de que fue oída en el procedimiento de la elaboración de la disposición de carácter general tal cual razona la Sala de instancia. Una cosa es que se respetase el trámite de audiencia en su confección mediante las consultas mantenidas con los distintos entes sociales que contempla la legislación vigente y en donde se incluyen las organizaciones sindicales. Y otra distinta es la legitimación procesal para comparecer en una causa en que deviene obligación la justificación del antedicho vínculo que acredite ese vínculo necesario ante la recurrente y el contenido de la pretensión que comporta el interés legítimo.

No prosperan los motivos.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,