La educación como derecho fundamental y como 'servicio público' en España
| Autor | Mabel López García |
| Páginas | 109-129 |
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Prof.Ayudante-Doctor (acreditada Contratado-Doctor)
Universidad de Málaga
SUMARIO: I. MARCO CONSTITUCIONAL DE LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA. 1. Reconocimiento constitucional de los derechos de la educación: art. 27. 2. Distribución de competencias en materia educativa. II. PRINCIPIOS Y FINES DE LA EDUCACIÓN EN LA LEGISLACIÓN BÁSICA. III. CATEGORIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN COMO “SERVICIO PÚBLICO” EN ESPAÑA. 1. Prestación y gestión de la educación. A) Centros públicos, centros privados y centros concertados. B) Igualdad, regularidad y gratuidad en la prestación del derecho a la educación. 2. ¿Hacia el servicio universal? IV. EL MARCO EUROPEO DEL SERVICIO PÚBLICO Y LA EDUCACIÓN. 1. La política comunitaria en materia de educación 2. Los servicios de interés general en Europa: la educación. V. CONCLUSIONES.
Nuestro Constitución consagra el derecho a la educación en su artículo 27, dentro del capítulo II del título I “De los derechos fundamentales y libertades públicas”, mediante el reconocimiento del derecho de todos a la educación y la libertad de enseñanza.
El derecho de todos a la educación (art. 27.1 CE) que tiene por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios demo-cráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales (27.2), queda asegurado por la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica (art. 27.4 CE), así como por la obligación de los poderes públicos de garantizar la programa-
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ción general de la enseñanza y la creación de centros docentes (art. 27.5 CE) y de ayudar a los centros docentes que reúnan los requisitos establecidos en la Ley (art.27.9 CE); a lo que se añade la potestad de inspección y homologación del modelo educativo (art.27.8 CE). Junto a ello, se reconoce la libertad de enseñanza (art. 27.1 CE) y la libertad de creación de centros docentes por las personas físicas y jurídicas sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la Ley establezca (art.27.6 CE), además del derecho de los padres a elegir la formación religiosa y moral que consideren más adecuada para sus hijos (art. 27.3 CE) y propiciar la participación de profesores y padres en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos (27.7 CE).
El derecho a la educación en España se configura así, como resultado de un consenso histórico 1 que ha dado lugar al actual modelo educativo, con opciones educativas plurales, que mantiene un marco de equilibrio, en el que a pesar de todo se mantienen latentes dos tensiones claras en el desarrollo legislativo: de una parte, conflictos competenciales entre Estado y Comunidades Autónomas; y de otra, la relación entre derecho prestacional, libertad de enseñanza y el derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos.
La Constitución establece la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la educación, y define con carácter muy general los ejes constitucionales sustantivos (principios, libertades y derechos) del modelo educativo 2.
Su concreción queda remitida al desarrollo legislativo; mediante ley orgánica en aquellos aspectos esenciales para definir el derecho a la educación 3 o mediante ley ordinaria estatal o autonómica –según el reparto de competencias– en el resto de los aspectos.
Esta falta de concreción ha dado lugar a que en España, desde 1985 –fecha en la que se aprueba la Ley Orgánica 1/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (LODE) 4– las sucesivas mayorías parlamentarias hayan pretendido cambiar o reformar el modelo establecido en la legislatura precedente, y de hecho, ninguna de las leyes educativas se ha aprobado con el consenso mayo-ritario de las fuerzas políticas, sino que ha sido objeto de disputa y recurso ante el
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Tribunal Constitucional, quien ha venido a ratificar la discrecionalidad del legislador para fijar un modelo educativo concreto.
El art.149.1.30 CE consagra la competencia exclusiva del Estado en la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”. Lo cual implica, “a contrario” que las Comunidades Autónomas (CCAA) pueden incluir en sus Estatutos las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de esa normativa estatal básica. Esas competencias en materia de educación han sido efectivamente asumidas por todas las CCAA en sus Estatutos, aunque con diferentes fórmulas 5.
En todo caso la distinción clave es ésta: la regulación básica corresponde al Estado, y el desarrollo legislativo y la ejecución de lo básico a las CCAA. El “quid” es el contenido, más o menos holgado, de lo básico, y el alcance, en ese marco, de las competencias asumidas por las CCAA. De la correlación, adecuada o no, de esos dos planos se derivan importantes efectos; desde el logro de un auténtico modelo educativo sin disparidades funcionales (contenidos, recursos, financiación…) entre Comunidades Autónomas, al mantenimiento de la cohesión nacional.
El Estado ha hecho uso de su competencia de definición de lo básico median-te las diferentes leyes educativas dictadas hasta el momento 6. Siendo la vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) parcialmente modificada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de Mejora y Calidad Educativa (LOMCE), muestra de este complejo entramado de reparto de competencias 7.
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La LOE incluye una serie de artículos que forman parte de la materia reservada a Ley orgánica por afectar a aspectos esenciales del núcleo del derecho a la educación, y por tanto con efectos vinculantes para todas las Administraciones; otros que constituyen legislación básica, por tanto también vinculantes para éstas, aunque su contenido puede ser desarrollado por el legislador autonómico; y otros que no son ni orgánicos ni básicos, y que por ello podrían ser de aplicación directa mientras no se apruebe una legislación específica por las CCAA pasando entonces a ser derecho supletorio (disposición final 5ª , 6ª y 7ª LOE).
En este contexto de distribución competencial tiene especial importancia el artículo 6 bis añadido por la LOMCE a la LOE. Este art.6 bis desglosa y concreta el reparto competencial establecido en el art.149.1.30 de la Constitución 8, utilizando una técnica similar al “blindaje competencial” o “desglose pormenorizado” empleado, por ejemplo, en la reforma de los Estatutos de Autonomía Catalán (2006) y Andaluz (2007), con la pretensión de establecer claramente qué puede hacer cada Administración, algo que en cierto modo puede resultar totalmente práctico.
Sin embargo, en algunos aspectos, entre otros, los relativos a la competencia para determinar la evaluación final de Educación Secundaria y Bachillerato, la redacción de la reforma a la LOE ha dado lugar a la interposición de recursos de inconstitucionalidad por entenderse vulnerada la competencia autonómica asumida en los respectivos Estatutos 9. Será así nuevamente el Tribunal Constitucional quien tendrá que determinar si se están respetando las competencias de las CCAA consagradas en los Estatutos de Autonomía o si son los Estatutos los que deben interpretarse en términos diferentes porque la competencia en ese sector de la materia corresponde al Estado.
En todo caso, conforme al nuevo artículo 6 bis (LOE), y sin perjuicio de lo que el Tribunal Constitucional pueda resolver sobre los recursos presentados, el Gobierno ha de fijar los aspectos básicos del currículo previstos en la Ley. Por su parte, y sobre esta base, las Comunidades Autónomas, mediante la aprobación de sus normas de desarrollo completarán los contenidos comunes de las distintas enseñanzas fijados por el Gobierno, así como los criterios de evaluación durante la correspondiente etapa y establecerán los contenidos de los bloques de asignaturas específicas y de libre configuración. Además, realizarán recomendaciones metodológicas y fijarán el horario lectivo. Por su parte, los centros docentes desarrollarán y complementarán el currículo de las diferentes etapas y ciclos en uso
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de su autonomía. En fin, los títulos correspondientes a las enseñanzas reguladas en la LOE serán homologados por el Estado y expedidos por las Administraciones educativas (art. 6.5 LOE).
Tal y como mantuvimos en las conclusiones de un trabajo anterior sobre la Educación en España, al que nos remitimos 10, nos planteamos si pudiera ser necesaria una reforma en relación con el reparto de competencias públicas en la mate-ria. Se puede partir de dos opciones, cualquiera de las cuales permitiría, en nuestra opinión, caminar hacia el establecimiento de un verdadero modelo educativo.
Conforme a la primera opción (para la que no sería indispensable reformar la CE) manteniéndose la competencia compartida en materia educativa, el Estado establecería las normas básicas de desarrollo del artículo 27 CE, tal y como nos sucede, pero habiendo quedado perfectamente clarificado qué compone lo básico, así como su funcionalidad para alcanzar la...
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