Edificios e instalaciones fuera de ordenación: estudio de conjunto y aplicación práctica
| Autor | Jaume Munar Fullana |
| Cargo | Secretario de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico de Mallorca Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universitat de les Illes Balears |
En virtud del título competencial derivado del artículo 148.1.3 de la Constitución española, que atribuye la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan asumir competencias en relación con la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, el artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears otorga a nuestra comunidad autónoma, con carácter exclusivo, la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva en materia de ordenación del territorio, incluido el litoral, urbanismo y vivienda.
En desarrollo de la competencia legislativa y reglamentaria, tanto el Parlamento autonómico como el Gobierno de las Illes Balears han ido aprobando diferentes leyes y diversas disposiciones de orden administrativo reguladoras de la ordenación conjunta de la totalidad del territorio de la comunidad autónoma. Frente a un proceso en buena parte culminado en lo relativo a las normas de referencia reguladoras de la ordenación territorial1, nos encontramos con una ausencia significativa en lo referente a la existencia de una ley autonómica propia reguladora desde el punto de vista integral de la denominada «actividad urbanística».
Consecuencia de lo anterior es la vigencia actual de buena parte de las disposiciones de la legislación estatal supletoria en que se configura el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprueba el Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS) y sus reglamentos de desarrollo, aún cuando existe un gran número de disposiciones legislativas y reglamentarias que de modo parcial han producido un desplazamiento de la regulación estatal en determinados ámbitos concretos de la regulación urbanística2, entre ellas la que pretende ser objeto de nuestro estudio: la Ley 8/1988, de 1 de junio, de Edificios e Instalaciones Fuera de Ordenación3 (en adelante LEFO).
A ello se añade que nuestra norma estatutaria configura a los consejos insulares como entes de gobierno, administración y representación de las islas de Mallorca, Menorca e Ibiza y Formentera, habilitándoles para asumir en su ámbito territorial las funciones ejecutiva y de gestión de una larga lista de materias. Así, el artículo 39 del Estatuto establece para los consejos insulares la facultad de asumir dentro de su ámbito territorial, además de las competencias que les correspondan como corporaciones locales, la función ejecutiva y la gestión, en la medida en que la comunidad autónoma asuma competencias, entre otras en las de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, medio ambiente y ecología», según dispone el número 8 del citado precepto. Este aspecto debe tenerse en cuenta a la hora de la aplicación práctica de la norma estudiada, en lo referente a los ámbitos de intervención de la Administración autonómica4.
La LEFO supuso uno de los primeros referentes singulares e innovadores en el uso de la competencia legislativa autonómica en materia de urbanismo, que pretendía desplazar la aplicación en un ámbito territorial determinado de alguna disposición estatal de carácter supletorio, concretamente en lo relativo al régimen de los edificios e instalaciones fuera de ordenación, siguiendo de alguna forma el proceso que sin duda inicia la legislación catalana5, aunque introduciendo al mismo tiempo un elemento peculiar y característico, como será la interconexión explícita entre los regímenes de infracción urbanística y la situación de fuera de ordenación de la edificación.
Tras el considerable período de vigencia de la norma balear, modificada puntualmente en el año 1997 para proceder a su adecuación al término de prescripción fijado por la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística (LDU), consideramos oportuno realizar un balance de su aplicación práctica, a partir de la escasa jurisprudencia trazada por parte del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, que intentaremos complementar en algunos aspectos con la emanada del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, en atención a la similitud del régimen general de fuera de ordenación que introducen las dos normativas autonómicas y que de alguna forma podría ser transportable al régimen balear para suplir la falta de desarrollo reglamentario, para el cual habilitaba la propia norma legal al Gobierno autonómico.
De cualquier forma, debemos apuntar que han aparecido en nuestra comunidad autónoma, mediante previsiones de diversas normas sectoriales, algunos regímenes singulares de la situación de fuera de ordenación que se suman a los previstos en la LEFO, así como algunos intentos de neutralización de la singularidad apuntada relativa al régimen de interconexión entre sus disposiciones y las de la LDU. Intentaremos igualmente ofrecer una aproximación a estos aspectos y regímenes singulares, pero para remarcar de manera clara las singularidades de nuestra regulación propia se hace necesario, aunque sea sucintamente, recordar el régimen estatal supletorio que regula la situación urbanística de fuera de ordenación.
Como establece doctrina consolidada del Tribunal Supremo6 el régimen jurídico de «fuera de ordenación», regulado en el artículo 60 del TRLS, es una manifestación de la aplicación del nuevo planeamiento a edificios e instalaciones preexistentes y disconformes con el mismo, y obedece a la finalidad de que los edificios que han merecido esa calificación no prolonguen en existencia más allá de lo que cabe esperar de los mismos por el estado de vida de sus elementos componentes, por ello esa situación no supone su inmediata desaparición, ni su condena como bien económico-social, en cuanto que aquellos seguirán existiendo y prestando el servicio para el que fueron exigidos hasta que llegue el momento de su desaparición, bien por su consunción como tales, bien por llevarse a efecto las previsiones del Plan Urbanístico.
En consonancia con esa finalidad, la pervivencia de los edificios e instalaciones sometidas a ese régimen está sujeta a importantes limitaciones en orden a las obras que pueden realizarse en los mismos, no siendo admisible cualquier tipo de obras, sino únicamente las pequeñas reparaciones que exigiese la higiene, ornato y conservación estando prohibidas las obras de consolidación, aumento de volúmenes, modernización y aquellas que incrementen su valor de expropiación, así lo dispone el párrafo dos del citado artículo 60 del TRLS, salvo en los casos excepcionales en que están permitidas obras parciales y circunstanciales de consolidación, a que se refiere su párrafo tercero.
González Pérez7 apunta en esta línea que la existencia de construcciones e instalaciones legitimadas por licencia no suponen obstáculo alguno a la potestad de alterar el planeamiento. Si los edificios e instalaciones existentes contravinieren lo dispuesto en el nuevo planeamiento se plantea el problema de su subsistencia, cabiendo dos alternativas posibles: la liquidación de esta situación, legitimando la expropiación, o su congelación hasta su extinción natural, sometiéndolas al régimen jurídico de los edificios fuera de ordenación.
En palabras de Santos Diez y Castelao Rodríguez8, se podría ofrecer una aproximación a edificio o construcción fuera de ordenación hablando de aquél edificio o instalación construida con anterioridad a la vigencia del planeamiento y que resulta disconforme con la ordenación establecida por éste. No obstante, apuntan que aún dada la claridad de tal concepto, en la práctica pueden surgir dificultades en su interpretación, dado que por razón de la escala o finura del trabajo de los planos del planeamiento u otras razones, podría llegar a considerarse fuera de ordenación una parte importante de la ciudad.
El legislador balear recoge esta problemática y precisamente introduce un régimen que en cierta forma flexibiliza esas consecuencias, aunque de otro lado realiza determinadas innovaciones destacadas. Veamos seguidamente el contexto y circunstancias que conducen a la elaboración de un régimen urbanístico propio de regulación de estas situaciones.
Ciertamente, de acuerdo con la última línea doctrinal más arriba expuesta, las consecuencias que se desprenderían de la aplicación del concepto de fuera de ordenación serían importantes, dado que, salvo que el planeamiento dispusiera otra cosa, solo podrán realizarse en los edificios afectados las pequeñas obras de reparación, así como otras obras parciales y circunstanciales de reparación y conservación, y sólo excepcionalmente otras de consolidación, contempladas en el artículo 60 TRLS.
Ello comportaba, en palabras de la...
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