Las obras de edificación en la ley de ordenación urbanística de Andalucía: presupuestos para su ejecución y particularidad es en suelo urbanizable y no urbanizable

AutorJuan Fernando Granados Rodríguez
CargoAsesor Jurídico del Excmo. Ayuntamiento de Guadix Profesor-Tutor de la UNED-C.A. Baza Asesor Jurídico de la GMU de Granada (exced.) T.A.G. del Excmo. Ayuntamiento de Granada (exced.)
I Régimen jurídico

Escribe GARCÍA BELLIDO que «el planeamiento sin gestión es sólo un dibujo muerto». Por ello, es preciso que el planeamiento urbanístico —como conjunto de normas jurídicas con fundamento en la función social de la propiedad privada proclamada por el art. 33.2 de la Constitución Española1— sea ejecutado mediante los correspondientes actos jurídicos y materiales, entre ellos, la edificación, que culmina la referida actividad2.

De este modo, el art. 8.1, letra b), del R. D. Leg. 2/2008, de 20 de junio, Texto Refundido de la Ley de Suelo3, reconoce —con carácter básico— la facultad, inherente a la propiedad del suelo, de edificar sobre unidad apta para ello, remitiendo a su regulación legal (art. 6, letra d)4.

La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía5, declara en su art. 148.1:

«La ejecución del planeamiento tiene lugar mediante la directa realización, en las correspondientes parcelas o solares, de las obras de edificación precisas para la materialización del aprovechamiento objetivo previsto por aquél, cuando dicha ejecución no deba tener lugar en unidades de ejecución delimitadas a tal fin y a través de los sistemas de actuación definidos en esta Ley».

Podemos definir la edificación —al amparo del art. 2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y del anejo III del Código Técnico de la Edificación6— como el conjunto de actividades para la realización física de una obra arquitectónica, pública o privada, de carácter permanente hecha con materiales resistentes y destinada a habitación humana o para albergar otros usos principales7.

Establece el art. 168 de la LOUA, que los actos legítimos de edificación requieren como presupuesto, salvo excepción legal, la concurrencia de las siguientes circunstancias:

  1. Ordenación urbanística vigente idónea conforme a la LOUA.

  2. Cobertura en proyecto aprobado administrativamente, cuando proceda.

  3. Obtención de las resoluciones (vigentes y eficaces8) en que se concrete la intervención administrativa previa conforme a la LOUA.

    A este respecto, el art. 96 de la LOUA (apartado primero) exige para el desarrollo de cualquier actividad de ejecución la aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico idóneo conforme a esta Ley para establecer la ordenación pormenorizada del suelo, según la clase de que se trate, esto es:

  4. Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) o Plan de Ordenación Intermunicipal (POI):

    — Suelo urbano consolidado

    — Suelo urbano no consolidado con ordenación pormenorizada

    — Suelo urbanizable ordenado

  5. Plan Parcial de Ordenación (PPO):

    — Suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada

    — Suelo urbanizable sectorizado

  6. Plan Especial (PE) o Estudio de Detalle (ED):

    — Área de reforma interior en suelo urbano.

  7. Plan de sectorización (PS) con ordenación pormenorizada o Plan de Sectorización desarrollado por PPO:

    — Suelo urbanizable no sectorizado.

  8. Plan Especial, directamente, o en el seno de Unidad de Ejecución (UE) cuando esté previsto en el instrumento de planeamiento:

    — Sistemas generales.

    Añade este precepto, en su apartado tercero, que es preceptiva la ejecución de las obras de urbanización previa o simultáneamente a la edificación, en los siguientes casos:

  9. Nueva urbanización de terrenos, reforma, renovación, mejora o rehabilitación de la existente previstas en el instrumento de planeamiento.

  10. Servicios de la urbanización insuficientes o inadecuados.

    El art. 97.2 de la LOUA requiere para la realización de los actos de edificación en unidades aptas para ello, parcelas y solares la previa obtención de la licencia de obras correspondiente.

    Con mayor concreción, la LOUA, en su art. 149, enumera los siguientes presupuestos de la edificación de unidades aptas al efecto, parcela y solares:

  11. Establecimiento de la ordenación pormenorizada del suelo.

  12. Cumplimiento de los deberes legales de la propiedad de éste.

  13. Ejecución previa de las obras de urbanización o, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta Ley para simultanear aquéllas y las de edificación, en el caso de parcelas y solares.

    Conforme a la disposición transitoria novena de la LOUA, es de aplicación supletoria el R. D. 3288/1978, de 25 de agosto, Reglamento de Gestión Urbanística9, cuyos arts. 39 y ss., que regulan el ejercicio de la facultad de edificar, desarrollan esta materia.

II La edificación como derecho-deber

La LOUA, en su art. 148.3, configura la edificación como un derecho-deber. En consonancia, el art. 50, letra F) de la Ley contempla, como derecho de la propiedad de suelo urbano consolidado, la materialización, mediante la edificación, del aprovechamiento urbanístico correspondiente; los arts. 54.3, 55.1 y 56 prevén, respectivamente, la posibilidad de edificar en suelo urbanizable ordenado, urbano no consolidado y urbano consolidado; el art. 51.1, letras C).c) y D), impone el deber de edificación a la propiedad de suelo urbano así como urbanizable ordenado; y el art. 150 regula la ejecución mediante sustitución por incumplimiento del deber de edificación.

Este derecho-deber corresponde a quien sea propietario del suelo o a quien cuente con derecho suficiente para ello. En cuanto al primero, se incluye tanto a particulares como a Administraciones Públicas, tal y como se desprende del contenido del art. 170 de la LOUA («Actos promovidos por las Administraciones Públicas»). Respecto al segundo, entendemos que comprende todos aquellos sujetos que, en aplicación del ordenamiento jurídico y de los correspondientes negocios jurídicos10, gocen de facultades suficientes para edificar sobre el suelo en cuestión (v. gr., superficiario, usufructuario, etc.).

Asimismo, prevé expresamente este precepto, in fine, la posibilidad de su ejercicio y cumplimiento a través de un tercero.

III Terrenos susceptibles de ser edificados

Según la redacción dada al art. 149.1 de la LOUA, la edificación se puede realizar en:

  1. Solares:

    Conforme al art. 148.4 de la LOUA tienen la condición de solar las parcelas de suelo urbano11 dotadas de los servicios y características que determine la ordenación urbanística12 y como mínimo de los siguientes:

    — Acceso rodado por vía urbana pavimentada.

    — Suministro de agua potable y energía eléctrica con caudal y potencia suficiente para la edificación, construcción e instalación prevista13.

    — Evacuación de aguas residuales a la red pública14.

    — Alineaciones y rasantes señaladas, si existiera planeamiento. b) Parcelas:

    Al tenor del art. 148.2 de la LOUA (en relación con los arts. 54.3, 55.1 y 56), son superficies de terreno en suelo urbano o urbanizable ordenado susceptibles de alcanzar la condición de solar, pero a las que les falta determinadas características para ello15.

  2. Unidades aptas al efecto (para la edificación):

    Con esta expresión, pensamos que la LOUA16 se refiere a aquellas superficies de terreno en suelo no urbanizable o urbanizable no ordenado en las que la legislación y la ordenación urbanística permiten la edificación estableciendo ciertos requisitos mínimos (p. ej., extensión mínima, vinculación a la actividad, etc.)17.

IV Presupuestos de la ejecución de la edificación

De la interrelación de los arts. 50 a 56, 96, 97.2, 149 y 168.2 de la LOUA, concluimos que la edificación de unidades aptas para ello, parcelas y solares requiere18:

  1. Establecimiento de la ordenación pormenorizada del suelo.

  2. Cumplimiento de los deberes legales de la propiedad del suelo.

  3. Ejecución de las obras de urbanización, en su caso, previa o simultáneamente a la edificación.

  4. Obtención de previa licencia municipal de obras.

IV 1. Establecimiento de la ordenación pormenorizada del suelo

El suelo en el que se pretende edificar debe contar con ordenación pormenorizada ajustada a Derecho, establecida por el instrumento de planeamiento urbanístico pertinente19, que, conforme al art. 96.1 de la LOUA, será:

— Plan General de Ordenación Urbana o Plan de Ordenación Intermunicipal, para el caso de suelo urbano consolidado20, no consolidado ordenado pormenorizadamente o suelo urbanizable ordenado.

— Plan parcial de Ordenación, en el caso de suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada o suelo urbanizable sectorizado carente de ordenación pormenorizada21.

— Plan Especial o Estudio de Detalle, en el supuesto de áreas de reforma interior delimitadas en suelo urbano no consolidado.

— Plan de Sectorización con ordenación pormenorizada, para el caso de suelo urbanizable no sectorizado.

— Directamente, mediante Plan Especial o en el seno de la correspondiente Unidad de Ejecución, en el supuesto de Sistemas Generales22.

IV 2. Cumplimiento de los deberes legales de la propiedad del suelo

Entendemos que este requisito se refiere a los deberes impuestos a la propiedad de suelo urbanizable ordenado y no consolidado —art. 51.1.C) de la LOUA—, concretamente a:

  1. Equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento con anterioridad a la ejecución material del mismo (mediante actuación sistemática y reparcelación).

  2. Cesión obligatoria y gratuita al municipio de terrenos urbanizados:

    — Destinados a dotaciones locales y generales.

    — Aquéllos donde se localice el aprovechamiento urbanistico correspondiente a la Administración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías.

  3. Adquisición por el municipio, en su caso...

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