Las prestaciones económicas directas de carácter asistencial

AutorJuan José Fernández Domínguez - Mª de los Reyes Martínez Barroso
Cargo del AutorCatedrático Derecho del trabajo y de la Seguridad Social, Universidad de León - Catedrática de Escuela universitaria de Derecho del trabajo y de la Seguridad Social, Universidad de León
Páginas31-73

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La proyección sobre la materia aquí tratada de la Ley 26/1990, de 26 de diciembre, supuso, además de la creación de la prestación "en especie" expuesta en el Capítulo precedente, una larga década de rectificaciones sobre la naturaleza jurídica de las distintas partidas reconocidas, confusión en su forma de financiación y falta de sistema alarmante.

Con la promulgación de aquella norma, y dentro de las de carácter económico, aparecían dos modalidades: un contributiva, reconocida a los afiliados, pensionistas de la Seguridad Social o perceptores de otras prestaciones periódicas con hijos a cargo cuyas rentas no superaran el tope fijado en cada momento; otra asistencial en favor de quienes, teniendo aquella responsabilidad y unos ingresos inferiores al límite mentado, residieran en España y no tuvieran derecho a subsidios de esta naturaleza en cualquier otro régimen público de protección.

Esta diferenciación en la naturaleza jurídica pronto debió hacer frente al contraste evidente dado por la regulación de su financiación, en tanto el art. 86.2 TRLGSS (en redacción dada por la Ley 24/1997, de 15 de julio), de acuerdo con las orientaciones contenidas en la recomendación 1ª del Pacto de Toledo y el Acuerdo Social de 1996, las conceptuaba a todas como no contributivas y, en consonancia con ello, venían a ser abonadas a través de las aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social49.

La situación alcanza superiores tintes de complejidad cuando el RD Ley 1/2000, de 14 de enero, recupera dos prestaciones a tanto alzado desaparecidas hacía más de 15 años del ordenamiento español: la de nacimiento de tercer y sucesivos hijos y la de parto múltiple, ambas de corte asistencial.

Será preciso esperar a la Ley 52/2003 para encontrar la necesaria reacción clarificadora, asentada sobre una doble decisión: de un lado, y a pesar del "Informe de la comisión no permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las recomendaciones del Pacto de Toledo", de conformidad con el cual se entiende conveniente seguir reforzando el principio de contributividad como elemento bá-

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sico para preservar el equilibrio financiero del sistema, el legislador es coherente con la evolución trazada durante más de una década y califica todas estas ayudas económicas como no contributivas; de otro, busca una mayor sistematización del ordenamiento de la Seguridad Social, incluyendo en el TRLGSS el contenido del RD Ley 1/2000.

El resultado son doce preceptos, de los arts. 181 a 190 (pues al art. 182 le siguen los artículos. 182.bis y 182.ter), incluidos en el Capítulo IX del Título II TRLGSS, acogiendo tres prestaciones diferentes, si bien todas ellas vinculadas a una misma situación de necesidad: la presencia de responsabilidades derivadas de la existencia de hijos.

A grandes rasgos consisten en lo siguiente: 1) Una asignación económica por cada hijo menor de dieciocho años a cargo -o cuantos acogidos cumplan tal requisito-, siempre y cuando la unidad familiar no supere un determinado nivel de rentas. 2) Una cantidad a tanto alzado, some-tida al mismo condicionante reseñado en la anterior, por nacimiento de tercer o sucesivos vástagos. 3) Otra partida fija (que oscila entre cuatro veces el importe del SMI, de ser dos, y doce veces tal cuantía si fueran cuatro o más) por parto o adopción múltiple, otorgada en este caso con independencia de los ingresos del núcleo de convivencia.

El resultado no deja de producir, de arranque, una sensación de decepción o desencanto50, en tanto en cuanto constituye una situación de necesidad "absolutamente universal" y, sin embargo, tal rasgo queda difuminado -salvo en el supuesto de parto o adopción múltiple- por una cortapisa habitual en el nivel asistencial, la exigencia de acreditar insuficiencia de rentas. Preferible hubiera sido concederlas a todos los ciudadanos con hijos, aun cuando su cuantía se hiciera depender el nivel económico de cada beneficiario51.

1. La asignación económica de carácter periódico (subsidio) por hijo a cargo

De conformidad con lo previsto en el art. 39.3 CE, "los padres deben prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del

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matrimonio, durante su minoría de edad y en los demás casos en que legalmente proceda". A tal fin parece ordenada esta partida (también las otras de contenido patrimonial); ahora bien, dista de quedar establecida exclusivamente en función del parentesco, sino que, conforme ocurre con la de nacimiento de tercer y sucesivos vástagos y algunas otras reconocidas por muerte y supervivencia, será exigible la dependencia económica, para así quedar vinculadas a cuanto lato sensu significa una obligación de alimentos52.

En su configuración actual cinco elementos requieren una atención detallada: presupuestos para el acceso, cuantía, coincidencia de causante y beneficiario, determinación del titular y dinámica del derecho.

1.1. Requisitos para acceder a la ayuda

Quien aspire a lucrar este subsidio habrá de cumplir cuatro requisitos básicos: residencia en España, tenencia de hijos o menores acogidos a cargo (lo cual conlleva la presencia de un causante de cierta edad o minusvalía, dependencia económica y domicilio en territorio nacional), insuficiencia de rentas en la unidad familiar y no incurrir en situación de incompatibilidad.

1.1.1. Residencia del beneficiario en territorio español

El presupuesto de residencia (exigible sólo del solicitante, y no del otro progenitor o adoptante) es aplicable a todos los nacionales, ciudadanos de algún Estado miembro de la Unión Europea y extranjeros "privilegiados", entendiendo por tales los del art. 7.5 TRLGSS53. No obstante ser éstos los llamados, en línea de principio, a poder aspirar al beneficio, por vía judicial se he extendido a ciertos extranjeros "no privilegiados" cuando su Estado de origen tenga un convenio bilateral con España o sea de aplicación el principio de reciprocidad en este punto54, habida cuenta ello les hace acreedores al derecho a una igual-

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dad absoluta de trato respecto a los españoles, al amparo de lo previsto en el Convenio núm. 97 OIT y en el Reglamento del Consejo de Europa 2211/1978, de 26 de septiembre55. Más aún, y a partir del artículo 14 LO 4/2001, de 11 de enero, no falta quien cuestiona esta distinción entre no-nacionales, pues cualquier residente legal en España (bastando la residencia temporal, sin ser necesaria la definitiva, a acreditar siempre mediante la oportuna tarjeta -art. 28 RD 1335/2005-) debe tener derecho a las prestaciones y servicios en las mismas condiciones que los españoles.

A diferencia de cuanto ocurre en las modalidades no contributivas de incapacidad permanente y jubilación [arts. 144.1.b) y 167.1 TRLGSS, respectivamente], no se exige período previo de estancia; la norma tan sólo contempla cómo su cumplimiento no queda enervado por ausencias puntuales, siempre y cuando no superen los noventa días u obedezcan a enfermedad debidamente justificada. Además, de poner en relación el requisito con las prescripciones comunitarias, y más en concreto, con los arts. 10 bis y 73 del Reglamento 1408/1971, de 14 de junio, preciso será efectuar una interpretación amplia del mismo56,

entendiéndolo cumplido si está residiendo en España, cualquier Estado de la Unión Europea, Suiza o países con los cuales exista Tratado bilateral al respecto57.

Por si alguna duda quedaré, el art. 10 RD 1335/2005 también considera satisfecho el condicionante en los supuestos de trabajadores nacio-

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nales trasladados por su empresa fuera del territorio español, siempre y cuando sigan manteniendo el alta en el correspondiente régimen de Seguridad Social patrio.

1.1.2. Tenencia de hijos o menores acogidos a cargo

El segundo de los condicionantes, y el más importante, pues en verdad sirve para aquilatar la esencia del régimen jurídico de la prestación, aparece materializado en la presencia de hijos o menores acogidos a cargo "en quienes concurran las circunstancias señaladas en el párrafo a) del artículo anterior, y que residan en territorio español" [art. 182.1.b) TRLGSS].

A tal punto es trascendente que, mientras antes aparecía diluido en diversos preceptos, el RD 1335/2005 le dedica uno en exclusiva (el art. 9), para, tras introducir modificaciones realmente sustanciales, ordenarlo de manera adecuada.

El primer dato destacable en relación con el concepto es cómo a los hijos naturales y adoptivos, quienes siempre habían causado derecho a la protección, se han venido a sumar ahora los menores en régimen de acogimiento familiar "permanente o preadoptivo" [art. 181.1.a) TRLGSS]. Opción razonable pues, aun no siendo hijos en sentido estricto, quien acceda a la prestación asume, respecto de ellos, el ejercicio de...

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