Economia politica de la educacion en tiempos de austeridad: mecanismos de gestion de la crisis en la politica educativa catalana.

AutorBonal, Xabier
CargoMONOGRAFIAS

[en] The political economy of education in times of austerity: mechanism of crisis management in the Catalan education policy

Sumario. 1. Introduccion. 2. El enfoque de la economia politica cultural para el analisis del cambio educativo. 3. 3. Aproximacion metodologica. 4. Variacion: la politica de austeridad y la base de una nueva agenda de politicas educativas. 5. Seleccion: la modernizacion conservadora de la politica educativa catalana. 6. Retencion: ?una via hacia una nueva hegemonia en politica educativa? 7. Conclusiones. 8. Bibliografia.

  1. Introduccion

    La crisis financiera mundial ha tenido un fuerte impacto en las sociedades del sur de Europa. La Union Europea y el Fondo Monetario Internacional han impuesto un fuerte marco de austeridad en esta region con el objetivo de recuperar el camino hacia el crecimiento economico y la confianza de los mercados financieros. En respuesta a estas presiones externas, se han establecido limites al deficit publico y a la deuda, y en paises como Espana incluso se han introducido cambios en la propia Constitucion (Giannone, 2015).

    A pesar de la importancia de las presiones y de las condicionalidades externas, los gobiernos nacionales y regionales no son simples receptores pasivos de prerrogativas internacionales en la gestion de la crisis (Guillen Rodriguez et al., 2016). De hecho, la intensidad de decisiones que se toman a escala estatal y autonomica es especialmente elevada cuando se trata de establecer recortes presupuestarios y de decidir que sectores se pueden proteger de los recortes o cuales verse mas afectados por las medidas de austeridad. Por otra parte, estos mismos gobiernos utilizan la crisis como un momento de intervencion decisiva en los procesos de reestructuracion de diferentes sectores la administracion publica (Hay, 2009), entre los que se incluye por supuesto la administracion educativa.

    En el contexto espanol, el caso catalan es paradigmatico de la instrumentalizacion politica de la crisis en un contexto de austeridad. En Cataluna, la crisis economica que comenzo oficialmente en 2008 genero un "momento privilegiado" para la introduccion de importantes variaciones en la provision, financiacion y regulacion de la educacion. El gobierno de Convergencia i Unio (CiU), que accedio al poder en 2010, llevo a cabo una serie de medidas de gestion de la crisis que dieron un impulso significativo a un conjunto de reformas de corte conservador.

    Sobre la base de datos primarios y secundarios, en este articulo mostramos como tanto el gobierno catalan como el gobierno espanol han concebido y utilizado la crisis como un momento estrategico en la transformacion estructural de la educacion y, en particular, como una oportunidad politica para avanzar en lo que sociologos de la educacion como Roger Dale y Michael Apple han denominado la "agenda conservadora-modernizadora" de la educacion (Dale, 1989). Los datos que sirven de base a este articulo incluyen el analisis de documentos oficiales, archivos de medios de comunicacion y entrevistas con actores clave de la educacion (incluyendo miembros del Departamento de Educacion de la Generalitat de Cataluna, representantes de los sindicatos de profesores y otros informantes clave).

    El capitulo esta estructurado como sigue. En la primera parte, reflexionamos sobre las principales caracteristicas del enfoque de la economia politica de la educacion adoptado en este estudio de caso, centrandonos en los mecanismos evolutivos de variacion, seleccion y retencion. En un segundo apartado describimos la metodologia utilizada en el analisis de las tendencias de la politica educativa catalana en el periodo de crisis economica, y particularmente desde la llegada al poder de CiU en 2010. En las siguientes secciones presentamos nuestros datos de acuerdo a cada uno de los tres mecanismos evolutivos descritos. Finalmente, en la ultima parte del texto discutimos los principales resultados y presentamos las conclusiones.

  2. El enfoque de la economia politica cultural para el analisis del cambio educativo

    La ultima crisis economica internacional se ha ensanado especialmente con las politicas sociales y de equidad de los paises del sur de Europa (Guillen Rodriguez et al, 2016; Lombardo y Leon, 2015). Los contextos de crisis son proclives a la introduccion de cambios en las politicas sociales y en los sistemas de bienestar a diferentes niveles (Hay, 2009). Las respuestas de los gobernantes a la crisis pueden ir desde la interrupcion de determinados programas sociales por falta de presupuesto a la reestructuracion mas profunda de la gobernanza de diferentes ambitos de politica sectorial.

    Por regla general, las crisis producen un efecto paradojico en las politicas de bienestar. Por un lado, dado que las crisis economicas generan mas desempleo y pobreza, incrementan la poblacion potencialmente beneficiaria de las politicas sociales. Por el otro lado, a raiz de las restricciones presupuestarias que conllevan, las crisis dificultan que se amplie la cobertura de la politica social bajo las formulas de provision de servicios convencionales (Andreotti y Mingione, 2016). Esta contradiccion da pie a que muchos gobiernos, en periodo de crisis economica, se replanteen la adopcion de re-estructuraciones profundas en los diferentes ambitos de la politica social, incluyendo la municipalizacion y externalizacion de los servicios publicos, o la adopcion de reformas de corte gerencial y eficientista en el sector publico. No obstante, la introduccion de este tipo de cambios acostumbra a generar algun tipo de rechazo u oposicion, tanto entre los usuarios como entre los trabajadores publicos. Es por ello que los gobiernos reformistas deben articular una serie de estrategias politicas y discursivas en caso de querer aplicar con exito su programa de reformas.

    El desarrollo teorico de Bob Jessop sobre la economia politica cultural proporciona un marco conceptual util para estudiar la gestion de la crisis en el ambito de la educacion publica. Segun este autor, en todas las transformaciones institucionales, los factores materiales y semioticos interactuan a traves de los mecanismos evolutivos de la variacion (relacionada con la emergencia de nuevas practicas), la seleccion (relacionada con el privilegio de determinadas practicas) y la retencion (relacionada con la implementacion y mantenimiento de las mismas) (Jessop 2010). Este marco conceptual es especialmente valioso desde un punto de vista heuristico y analitico. Las categorias de variacion, seleccion y retencion pueden contribuir a identificar de manera mas sistematica la secuencia de contingencias, eventos, formas de agencia y tecnologias de poder involucradas en la adopcion de nuevas medidas politicas, asi como los mecanismos especificos que conducen o inhiben el cambio de politicas.

    La variacion comienza cuando los discursos y las practicas dominantes de la politica necesitan ser revisados por una serie de circunstancias. Estas circunstancias incluyen el descontento popular con la oferta educativa, o una insatisfaccion generalizada inducida por los malos resultados de un pais, por ejemplo, en evaluaciones estandarizadas internacionales como el Programa Internacional para la Evaluacion de Estudiantes (PISA en sus siglas en ingles) (Phillips y Ochs, 2003). Otras circunstancias estan mas bien relacionadas con fenomenos de caracter mas sistemico, incluyendo las presiones globales a las que los paises se enfrentan para convertirse en una "economia del conocimiento", o los desafios educativos que necesitan abordar para superar la crisis economica (Robertson, 2005). Todos estos elementos y circunstancias presionan a los responsables politicos para introducir cambios sustantivos en los sistemas educativos.

    La seleccion de medidas politicas especificas por parte de los responsables politicos es otro momento clave en la reforma de la politica educativa. Implica la identificacion de los problemas existentes, asi como de las posibles soluciones politicas asociadas a los problemas en cuestion. Cuando se trata de seleccionar entre alternativas politicas a determinados problemas, los gobiernos se apoyan cada vez mas en la evidencia empirica. Sin embargo, las creencias y las ideologias actuan como filtros importantes en los procesos de seleccion de politicas y, en concreto, en los procesos de seleccion de las evidencias utilizadas como base para las decisiones politicas.

    La retencion representa un paso final y necesario para la consolidacion del cambio de politica. Hay muchas politicas que son seleccionadas por los responsables politicos, pero a menudo terminan por no ser finalmente aplicadas o se convierten en efimeras. La retencion de nuevas politicas educativas significa su institucionalizacion e inclusion en el marco regulativo y en la red de practicas educativas de un sistema (Colyvas y Jonsson, 2011). La retencion conlleva que los gobiernos tengan que enfrentarse a menudo con la oposicion de otras fuerzas sociales (incluidos partidos politicos de la oposicion, sindicatos docentes, medios de comunicacion, etc.). Para superar esa oposicion y avanzar en sus opciones politicas, los gobiernos despliegan una amplia gama de tecnologias de poder, tanto de tipo material como semiotico.

  3. Aproximacion metodologica

    La revision de las principales tendencias en la politica educativa entre 2010 y 2015 se ha basado fundamentalmente en la metodologia del analisis documental y en la realizacion de entrevistas complementarias puntuales a responsables politicos y tecnicos del Departamento de Ensenanza de la Generalitat de Cataluna. (3) El trabajo se estructuro en nueve dimensiones de la politica educativa que han sido especialmente relevantes en Cataluna en los ultimos anos. La seleccion de estas dimensiones respondio a los criterios siguientes: 1) la identificacion de los principales ejes de politica educativa internacional que han marcado la agenda politica global de los ultimos anos, 2) la revision del marco normativo en...

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