Concepto, clases y régimen jurídico del suelo urbano no consolidado en la Ley de Urbanismo de Cataluña
| Autor | Francesc Lliset Borrell |
| Cargo | Doctor en Derecho y Licenciado en Ciencias Políticas Secretario de Administración local, categoría superior Interventor de Administración local, categoría superior Profesor Titular de Derecho Administrativo |
| Páginas | 194-210 |
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La ley estatal 8/2007 ha evidenciado la significación jurídica de las dos situaciones básicas del suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado, pero no por esto han desaparecido las tradicionales clases y categorías del suelo que las legislaciones autonómicas se han encargado de regular y matizar respetando la cultura urbanística recibida.
Es evidente que una cosa es el «ser», la realidad del suelo en un momento determinado, y otra distinta el «deber ser» del suelo que el planeamiento proyecta hacia el futuro. Ambos perspectivas son útiles a distintos efectos. El planeamiento se apoya en las situaciones básicas del suelo, a lo sumo, como hechos determinantes, por lo que, como es obvio, habrá de continuar apelando a las clases y categorías tradicionales del suelo para crear o modificar la ciudad en la forma que aparecen reguladas en la las legislaciones autonómicas y, supletoriamente, en la ley del suelo de 1976 y sus reglamentos.
De todas formas, las situaciones básicas del suelo y las clases urbanísticas del suelo, aún perteneciendo las primera al mundo de la realidad y las segundas al mundo de los conceptos del urbanismo como actividad de preservación, transformación o conservación del suelo, están íntimamente imbricadas, atendido que el suelo ru-Page 195ral, como realidad, comprende tanto el suelo no urbanizable a preservar, como el suelo urbanizable a transformar (art. 13.2 de la ley 8/2007), y el suelo urbanizado, como realidad, puede ser tanto un suelo urbano a conservar (incluso por imposición legal como en el caso del patrimonio cultural) como un suelo urbano a transformar (renovación urbana o reforma interior).
El suelo urbano como objeto del planeamiento, ofrece, en todas las legislaciones autonómicas, una gran variedad de matices como consecuencia de su definición, muy parecida en todas éllas, definición, por otra parte, mucho más amplia que la que del suelo urbanizado -suelo integrado en forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios del núcleo de población- ofrece el art. 12.3 de la ley 8/2007, toda vez que puede existir suelo urbano sin urbanización (cuando la edificación está consolidada en sus dos terceras partes) o suelo urbano con sólo los servicios urbanísticos básicos y sin ningún servicio urbanístico complementario.
Se distinguen en las legislaciones autonómicas, surgidas desde la entrada en vigor de ley estatal del suelo y valoraciones 6/1998, dos categorías de suelo urbano: el consolidado y el no consolidado por la urbanización, cada una con un régimen de derechos y deberes de la propiedad distintos, hasta el punto que el estatuto de la propiedad del suelo urbano no consolidado, pese a su denominación, es más semejante al del suelo urbanizable que al del suelo urbano consolidado.
Lo curioso es que, en la LUC de Cataluña, el estatuto de la propiedad del suelo urbano no se limita a las dos categorías indicadas (consolidado y no consolidado) sino que ésta última se escinde en otras dos subcategorías (la incluida y la no incluida por el planeamiento general en un polígono de actuación), cada una con derechos y obligaciones distintos (art. 44 de la LUC y art. 40 del Reglamento de 2006. Con ello resulta que, en esa Comunidad autónoma, existen no dos sino tres categorías de suelo urbano: el consolidado, el no consolidado poligonal (al que llamaremos suelo no consolidado ordinario) y el no consolidado no poligonal (al que llamaremos suelo no consolidado especial).
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Uno de los conceptos más controvertidos del actual Derecho urbanístico español es, desde luego, el del suelo urbano no consolidado. Esta categoría de suelo urbano la puso en circulación el art. 14 de la ley 6/1998 del régimen del suelo y valoraciones, al objeto de establecer unas obligaciones específicas para los propietarios de este tipo de suelo, distintas del suelo urbano consolidado, y semejantes, aunque no idénticas, a las del suelo urbanizable.
La STC 264/2001, sobre la ley 6/1998, confirma la competencia estatal para clasificar el suelo, a efectos urbanísticos, en urbano, urbanizable y no urbanizable, como conceptos instrumentales para regular las condiciones básicas de ejercicio de la propiedad urbana, sin perjuicio de que las Comunidades autónomas puedan fijar y regular, a efectos de planificación o gestión, otras clasificaciones distintas superpuestas a las anteriores (FJ 12 y 13). Pero dicha ley 6/1968 no se limitaba a establecer las tres clases de suelo antes indicadas, sino que para las dos primeras introdujo dos categorías para cada una: suelo urbano consolidado y no consolidado y suelo urbanizable delimitado y no delimitado, si bien quedaba en manos del legislador autonómico fijar los criterios de distinción de cada una de ellas.
Se suele definir el suelo urbano no consolidado, en las legislaciones urbanísticas autonómicas, en forma negativa (art. 31 LUC). Así, es suelo urbano no consolidado el que no tiene las condiciones o requisitos propios del suelo urbano consolidado (solares o terrenos susceptibles de obtener licencia mediante el compromiso de ejecutar, simultáneamente, en su caso, la urbanización precisa). Si pende la obligación de ceder viales nunca podrá tratarse de suelo urbano consolidado, sino de suelo urbano no consolidado. En este sentido, el art. 31 la DT primera, 1 a) de la LUC.
Pero cada vez es más frecuente añadir a esta categoría de suelo, definida negativamente, un concepto complementario, en sentido positivo, como hace, por ejemplo, la ley 3/2002, de régimen del suelo y ordenación urbana del Principado de Asturias. Son suelo urbano no consolidado «los terrenos urbanos en los que sean preci-Page 197sas actuaciones de urbanización, reforma interior o obtención de dotaciones urbanísticas, que deban ser objeto de distribución entre los afectados, así como aquellos sobre los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente de la existente». En análoga dirección se pronuncia el art. 31,2 de la LUC según el que: «El suelo urbano consolidado deviene suelo urbano no consolidado cuando el planeamiento general lo somete a actuaciones de transformación urbanística incorporándolo a sectores de mejora urbana o polígonos de actuación urbanística, o cuando deja de cumplir las condiciones de las letras b) -es decir, cuando se alteren las alineaciones y rasantes fijadas por el planeamiento anterior- y d) -es decir, cuando para edificarlo se haya de ceder otros terrenos que los destinados a viales- del art. 29, como consecuencia de la nueva ordenación».
La voluntad administrativa, manifestada a través de un plan general, o a través de una modificación de éste, es suficiente para convertir un suelo urbano consolidado en un suelo urbano no consolidado. El criterio de la determinación del plan general que opera esta categorización no es, sin embargo, puramente voluntarista sino que el suelo aludido debe reunir los requisitos y circunstancias descritas legalmente. Se había dicho que el suelo urbano consolidado suponía la culminación del proceso urbanístico por lo que nunca podría ser considerado suelo urbano no consolidado, pero esto impediría cualquier tipo de renovación urbana al amparo del ius variandi ínsito en la ordenación urbanística. La cuestión radicará, en cada caso, en la justificación jurídica de la nueva ordenación que permita una mutación entre las dos categorías de la clase de suelo urbano, en una especie de salto hacia atrás. Lo normal es que el suelo urbano no consolidado se convierta en suelo urbano consolidado, pero, a veces, está justificado que el suelo urbano consolidado se convierta, en un proceso inverso, en suelo urbano no consolidado. Es evidente que, por el incremento de cargas urbanísticas que produce este proceso inverso entre ambas categorías, la alteración deberá ser motivada, esto es, fundada en razones urbanísticas objetivas controlables por la jurisdicción contencioso-administrativa.
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Por lo dicho anteriormente, el suelo urbano no consolidado puede obedecer a una doble causa (natural o motivada por una voluntad de renovación urbana), ser objeto de un doble tipo de actuación urbanística (aislada e integrada) y tener una doble régimen jurídico (derechos y deberes parecidos a los suelo urbano consolidado, y derechos y deberes semejantes al suelo urbanizable).
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