El dominio comunitario sobre el derecho administrativo
| Autor | Sabino Cassese |
| Páginas | 115-127 |
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Hacia el final del octavo capítulo, con el que se concluye la primera parte de la primera «Démocratie en Amérique» (capítulo dedicado a la conStitution fédérale), Alexis de TOCQUEVILLE observa que ésta «repose [. ..] sur une théorie entiérement nouvelle, et qui doit marquer comme une grande découverte dans la science politique de nos jours. Dans toutes les confédérations qui ont précédé la confédé-ration américaine de 1789, les peuples, qui s' alliaient dans un but commun, consentaient a obéir aux injoctions d' un gouvernement fédéral; mais ils gardaient le droit d' ordenner et surveiller chez eux l' exécution des lois de l' Unian. Les États américains [ ...] ont non seulement confeti a ce que le gouvernement fédéral leair dictát des lois, mas encore a ce qu' il fit exécuter lui-meme ses lois». Y más adelante añade: «Ainsi on a trouvé une forme de gouvernement qui n' était précisément ni nationale ni fédérale; mais on s' est arreté la, et le mot nouveau qui doit exprimer la chose nouvelle n' existe point encore» 1.
Para comprobar en qué estado de desarrollo se encuentra la Unión Europea me propongo adoptar la vara de medir indicada por TOCQUE-
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VILLE, es decir, el grado de influencia de la Unión en la ejecución de su propia ley; o dicho en otros términos, cómo y hasta dónde se extiende el Derecho administrativo europeo.
Antes de ello, sin embargo, debo aclarar una premisa metodológica. El Derecho administrativo europeo no es el resultado de un diseño similar al constitucional, recogido en gran medida en los Tratados. Antes al contrario, es el fruto de lo que se viene definiendo como "adhocracia", de decisiones tomadas caso por caso, en un ordenamiento que, en sus casi cincuenta años de vida, ha experimentado en su mayor parte una solución de continuidad, sin que se haya consolidado aún, encontrándose en estado fluido. Buscar simetrías e incluso semejanzas, es, por tanto, o imposible o bien precario. Por este motivo, no seguiré el método normal del Derecho interno de recoger el mayor número de datos, de examinar las constantes y las recurrencias, individualizando las que prevalecen y extrayendo de éstas generalizaciones. En el estudio que me propongo hacer tiene menos relevancia calcular lo que predomina que extraer lo que hay nuevo y susceptible de desarrollo.
Por otro lado, más que analizar estos rasgos nuevos y característicos me propongo describirlos sumariamente para remontar rápidamente a las figuras organizativas y funcionales y a los principios de base que los inspiran. Sólo así se puede comprender de qué materiales está compuesta la fábrica del Derecho administrativo europeo.
Ya he observado que la Unión ha ido cambiando en su medio siglo de vida. Diré, con mayor precisión, que en este período de tiempo, bajo la perspectiva del Derecho administrativo, ha tenido como mínimo tres ordenamientos distintos. Por ello, quien esté convencido del valor explicativo de la historiografía debe partir de la descripción de estos ordenamientos.
En principio, el ordenamiento europeo ha tenido un poder legislativo y un poder judicial muy desarrollados, mientras que el ejecutivo era inexistente o limitado a tareas internas, como establecer relaciones
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de trabajo con los empleados, gestionar bienes, administrar el presupuesto, etc. La ejecución de las normas comunitarias ha seguido el primero de los dos modelos indicados por TOCQUEVILLE; ha sido dejada a los ejecutivos estatales. No había, por tanto, espacio para una administración de gestión europea, sino más bien sólo para una administración de remisión. Tampoco el ordenamiento europeo estaba interesado en imponer principios o reglas a las Administraciones nacionales.
Se pueden hacer tres conjeturas para explicar esta elección. La primera es constitucional: una expansión administrativa del ordenamiento europeo habría condicionado los ejecutivos nacionales, en los que concurren las prerrogativas más sensibles de los Estados. Tanto más cuando la primera Comunidad no incluía al Reino Unido, sino que incluía Estados de la Europa continental cuya historia se había desarrollado precisamente en tomo al poder ejecutivo. Por tanto, interferir en el poder ejecutivo hubiera comportado una reacción negativa de los Estados, mientras que dejar en sus manos la ejecución, que es el poder último y más auténtico del soberano, habría facilitado el nacimiento del nuevo ordenamiento.
La segunda conjetura es funcional, y se funda en la conocida observación de Jean MONNET, según la cual «il suffirait de quelques centaines de ¡onctionnaires européens pour mettre au travail des milliers d' experts nationaux et¡aire servir les puissantes machineries [. ..} des États» 2. Por tanto, haciéndose ejecutar por otros, el ordenamiento europeo habría hecho un gran ahorro de energías. Desde luego, sólo un francés, nutrido de experiencias administrativas que van desde Luis XIV hasta Napoleón, puede madurar una idea de este tipo.
La tercera conjetura es cultural: el Derecho administrativo, en su breve historia (en los años cincuenta del siglo xx contaba con apenas ciento cincuenta años), había sido siempre un Derecho estrictamente estatal. El reconocimiento del autogobiemo o de un Derecho administrativo local constituía un hecho relativamente menor y poco estudiado. Por ello era conceptualmente difícil aceptar la idea de que existiese una administración de gestión y un Derecho administrativo que no fuese estatal. Por este motivo, el ordenamiento europeo inicialmente
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respetó el orden conceptual de la naturaleza estrictamente estatal del Derecho administrativo.
Esta elección inicial mostró pronto sus insuficiencias. De hecho, permitía distintos tipos de ejecución por parte de los distintos ejecutivos estatales, y, por tanto, producía desigualdades en la aplicación del Derecho comunitario, vulnerando su principio base, el de no discriminación. Además, no tenía en cuenta la necesaria continuidad entre legislación y administración y, en consecuencia, no tenía en cuenta las influencias recíprocas entre administración y legislación.
Tomada conciencia de estas insuficiencias, se abre una segunda fase, caracterizada por dos elementos propios del Derecho administrativo. En primer lugar, la creación de órganos y procedimientos llamados a controlar la ejecución nacional...
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