Notas sobre la docencia en materia de fiscalidad comunitaria

AutorCarlos María López Espadafor
CargoProfesor Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Jaén
Páginas9-54

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I Introducción

La investigación en materia de fiscalidad de la Unión Europea se ha plasmado en un número extraordinariamente elevado de publicaciones al respecto. Frente a ello, son escasos los trabajos que se han detenido en concertar dogmáticamente la estructura de dicho campo de estudio. Esto último resultaría especialmente interesante de cara a la estructuración de la enseñanza de dicho ámbito de estudio, que ha venido siendo plasmado en ocasiones en asignaturas optativas en los planes de estudio de la Licenciatura en Derecho en algunas Universidades o, si no, por lo menos, en algún tema de los programas de las asignaturas troncales de Derecho Financiero y Tributario.

Entendemos que las páginas que siguen, sin pretender obviamente ahondar en ninguno de los puntos que se exponen, pueden servir de muestra de una guía o esquema docente en este tema, en ocasiones discutido con los compañeros.

Al respecto, debemos partir de que en el ámbito de la fiscalidad se puede distinguir, principalmente, un doble o triple campo de actuación de la Unión Europea, dependiendo de la perspectiva desde la que analicemos este tema. En primer lugar, existen una serie de recursos de la Unión Europea de naturaleza tributaria; se trata de tribu-Page 10tos de titularidad comunitaria, que la Unión Europea utiliza para obtener ingresos con los que nutrir su Presupuesto y que consolidan la autonomía financiera de la misma.

En segundo lugar, la Unión Europea ejerce una labor de armonización fiscal de los Sistemas tributarios de los Estados miembros de la misma, de forma que en todos ellos rijan una serie de normas comunes, con las que se consiga que se respeten en materia fiscal las libertades y principios por los que se rige el Derecho Comunitario. Esta labor se realiza principalmente a través de Directivas, que contienen una serie de directrices a las que los Ordenamientos tributarios de los Estados miembros tienen que ajustarse. La armonización fiscal no supone una uniformidad total entre los impuestos de los Estados miembros, sino una serie de reglas y objetivos que tienen que respetarse por los Ordenamientos tributarios de todos ellos, dejando en ocasiones a éstos cierta libertad en el modo de plasmarlas y conseguirlos.

Y existe un tercer campo de actuación en materia tributaria de la Unión Europea, consistente en los deberes de colaboración entre Administraciones tributarias que aquélla impone a los Estados miembros. Ahora bien, estos deberes de colaboración en la aplicación de los tributos a veces afectan a tributos propios comunitarios y en ocasiones a impuestos estatales armonizados, con lo cual en muchos casos esta labor de cooperación administrativa podría quedar incluida en alguno de los dos ámbitos señalados anteriormente. Ahora bien, esta actuación consistente en imponer a los Estados un deber de colaborar entre ellos para la aplicación de los tributos, a veces afecta a impuestos que ni son recursos propios de la Unión Europea, ni son impuestos armonizados conforme a DirectivasPage 11 comunitarias. Con lo cual, en este caso ya estaríamos ante un tercer sector distinto de los anteriores, salvo que con ello entendamos que lo que se ésta haciendo es una labor de armonización fiscal en el plano formal, o sea, no en el plano de los elementos materiales o sustantivos de los impuestos, sino en el de su aplicación práctica o formal.

Sea como fuere, en este tema, a efectos didácticos optamos por tratar la cooperación entre las Administraciones tributarias de los Estados miembros en un apartado distinto, intentando una mayor claridad expositiva dada la especificidad del tipo de normas de que debemos ocuparnos.

Por último, nos vamos a ocupar del régimen fiscal especial de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea. Este régimen especial afecta principalmente a la imposición sobre la renta de estos funcionarios, sometiéndolos a unas reglas especiales para la determinación de en qué Estado miembro se les va a considerar residentes a efectos fiscales. La tributación de los sueldos recibidos de la Unión Europea se sustrae de la disciplina tributaria estatal, para poder quedar sometidos exclusivamente al Impuesto sobre los sueldos, salarios y emolumentos de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas, Impuesto de titularidad comunitaria. Este impuesto no suele ser analizado por los autores dentro de los recursos propios de la Unión Europea, dado que no se contempla dentro de las Decisiones generales sobre dichos recursos y porque no supone una importante fuente de ingresos para el Presupuesto comunitario, dado que se recauda con retenciones sobre los salarios que la misma Unión Europea paga. Al mismo tiempo, este régimen especial viene a alterar el régimen normal de tributación de las restantes rentas de los citados funcionarios en los im-Page 12puestos sobre la renta nacionales, por lo que entendemos que el lugar ideal para ocuparnos de este tema es un apartado final, sin perjuicio de que materialmente alguno de los puntos que ahí tratemos podría ser considerado como un recurso propio de la Unión Europea, aunque formalmente quede al margen de la disciplina general de dichos recursos.

II Las competencias de las comunidades autónomas en la gestión de los tributos cedidos
1. Las decisiones comunitarias sobre recursos propios: el mecanismo de su aprobación y entrada en vigor

En la delimitación del Estado como sujeto de Derecho Internacional, la soberanía se presenta como uno de sus elementos esenciales; esto sirve para definir los poderes del Estado sobre el territorio, excluyendo las intervenciones exteriores que podrían afectar a la vida independiente del Estado, y, así, también los actos que puedan tener carácter tributario. Pero también la soberanía, como elemento del Estado en cuanto sujeto de Derecho Internacional, ha cambiado, no concibiéndose hoy como algo ilimitable e indivisible, sino pudiéndose distinguir dentro de ella una diversidad de competencias. Individualizadas éstas, el propio Estado puede decidir la atribución del ejercicio de algunas de ellas a una entidad supranacional. Esto explica que los Estados hayan podido atribuir a la Unión Europea el ejercicio de competencias derivadas de sus Constituciones y, de entre éstas, el ejercicio de compe-Page 13tencias en materia tributaria. Esto rompe con las concepciones de la soberanía del Estado como algo indivisible.

Apartándose la Unión Europea de los esquemas tradicionales de las organizaciones internacionales de simple cooperación y articulándose aquélla bajo las notas de la supranacionalidad y la integración, su sistema de financiación debe necesariamente aspirar a respaldar la autonomía política que tales características implican. La autonomía política de cualquier ente u organización, como capacidad de decisión de actuación, queda vacía de contenido si no se basa en una autonomía financiera. En principio, una actuación de la Unión Europea implicaría un gasto que debe ser cubierto con unos ingresos. No basta con que tenga autonomía para decidir que se desarrolle esa actuación, que conlleva un gasto, si no tiene capacidad para determinar y conseguir los ingresos que van a financiar tal gasto. Por ello, sólo una amplia autonomía financiera en la Unión Europea, pudiendo decidir ésta sus ingresos y gastos, con un mayor grado de autonomía con respecto a los Estados miembros, podrá abrir el camino hacia una mayor autonomía política de la misma y, por tanto, a su fortalecimiento como entidad supranacional.

Pues bien, en no mucho han podido venir a ayudar las Decisiones sobre recursos propios de la Unión Europea a esa tarea, manteniendo unos esquemas que no se alejan demasiado de la situación precedente y que sigue fundamentándose en un sistema de entrada en vigor que requiere de la posterior, por así decirlo, adhesión de los Estados miembros; en concreto, requiriendo la notificación por parte de los Estados miembros al Secretario General del Consejo del cumplimiento de las formalidades exigidas por sus respectivas normas constitucionales para la adopción de las Decisiones. Ello hace que se presenten estePage 14 tipo de Decisiones como unos textos normativos sui generis, que se apartan de las clásicas líneas del Derecho Comunitario derivado, para aproximarse a los esquemas de los...

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