La distribución de competencias en materia de Universidades en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la complejidad de su estructuración

AutorJuan Carlos Gavara De Cara
Páginas173-238
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EL GOBIERNO DE LA UNIVERSIDAD
JUAN CARLOS GAVARA DE CARA
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad Autónoma de Barcelona
La distribución de competencias
en materia de Universidades en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional
y la complejidad de su estructuración
1. La falta de def‌inición explícita de las
reglas constitucionales de distribución
de competencias aplicables a la
materia de Universidades
La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, que ha sido ampliamente modif‌i-
Sumario:
1. La falta de def‌inición explícita de las reglas constitucionales de
distribución de competencias aplicables a la materia de Universida-
des. 2. El alcance de las competencias autonómicas en materia de
Universidades. 3. La distribución de competencias en materia de
creación de Universidades. 3.1. La creación de Universidades pú-
blicas. 3.2. La creación de Universidades privadas. 3.3. La creación
de Universidades católicas. 3.4. La creación de estructuras básicas
de docencia e investigación: Facultades, Departamentos y Institu-
tos universitarios y otras estructuras propias. 4. La distribución de
competencias en materia de personal docente e investigador. 5. La
distribución de competencias en materia de Personal de Adminis-
tración y Servicios. 6. La distribución de competencias en materia
de ordenación de enseñanzas. 7. Conclusión: la complejidad de la
distribución de competencias en materia de Universidades.
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Juan Carlos Gavara de Cara
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de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el
ámbito educativo, tiene un papel central en la distribución de competencias en
materia de Universidades, ya que es la encargada de f‌ijar las bases competencia-
les, es decir, el alcance de las estatales al constituir normativa básica y el marco
de desarrollo de las autonómicas.
La distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autóno-
mas es una cuestión complicada en nuestro sistema, ya que la Constitución
en los art. 148 y 149 CE no había realizado, ni concretado una sola referencia
a la Universidad como materia objeto de reparto de competencias entre el Es-
tado y las Comunidades Autónomas1. Esta materia se recondujo al desarrollo
normativo del derecho fundamental a la autonomía universitaria y al ámbito de
la educación, dando entrada a la competencia que se atribuía al Estado en los
artículos 149.1.1 y 149.1.30 CE, así como en otros títulos que podían concurrir
en otras materias (149.1.15 y 149.1.18 CE). En virtud de estos títulos, los Esta-
tutos de las Comunidades Autónomas vieron, desde el inicio, muy limitada su
capacidad de intervención, ya que la concepción de la autonomía universitaria
como un derecho fundamental con la intervención del Estado mediante Ley
Orgánica (art. 81 CE), reducía las competencias autonómicas a una mínima
expresión hasta que se produjese el desarrollo competencial estatal. La desva-
lorización de las competencias autonómicas afectó inicialmente a cuestiones
nucleares de la autonomía como el profesorado, planes de estudio o estructura
departamental de las Universidades y otras no tan esenciales, de forma que
básicamente en el periodo de la LRU casi todas las competencias normativas
se ejercían por el Estado2. Hasta que no se produjo un mayor desarrollo de las
competencias estatales, el cambio de orientación con la LOU y sus sucesivas
reformas y la última generación de reformas de los Estatutos de Autonomía, no
se ha producido un real cambio de orientación, a pesar de la vaguedad con que
se formulan las atribuciones competenciales3.
1 Vid. EMBID IRUJO, A., «La autonomía universitaria y la autonomía de las Comunidades Autó-
nomas», Revista de Administración Pública, núm. 146, 1998, p. 15; PONS PARERA, E., La
autonomía universitaria, Publicaciones de la Universidad, Barcelona, 2001, p. 313.
2 Sobre el ejercicio de las competencias autonómicas en los momentos iniciales de concreción
del Estado de las Autonomías, vid. EMBID IRUJO, A., «La autonomía universitaria y la autono-
mía de las Comunidades Autónomas», op. cit., p. 20 y ss.
3 NOGUEIRA LÓPEZ, A., «Distribución de competencias y organización administrativa en ma-
teria de universidades», en AAVV, Comentarios a la Ley Orgánica de Universidades, Civitas,
Madrid, 2009, p. 131.
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La distribución de competencias en materia de Universidades en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la ...
La autonomía universitaria como un derecho fundamental no impide la
potestad del legislador para regular la organización de las universidades, sin per-
juicio de que el ejercicio de tal potestad haya de realizarse respetando el conteni-
do esencial de la autonomía constitucionalmente garantizada. No obstante, dicho
contenido esencial, integrado por todos los elementos necesarios para asegurar
la libertad académica, la autonomía universitaria se encuentra sometida a limita-
ciones que corresponderá f‌ijar al legislador con el respeto de las reglas constitu-
cionales en su conjunto. En cuanto al régimen relativo al reparto de competencias
en la materia, de acuerdo con lo prevenido en el art. 149.1.1 y 30 CE, se sostiene
que las competencias estatales en materia de enseñanza son tanto normativas
como ejecutivas, sin que pueda descartarse la incidencia de otros títulos, como
los previstos en el art. 149.1.18 CE, a la hora de normar las pruebas de acceso
a los cuerpos docentes universitarios. Sin embargo, la intervención estatal no
excluye la de las Comunidades Autónomas, resultando, en el caso que nos ocupa,
una triple dimensión competencial: la universitaria, en razón de su autonomía
reconocida como derecho fundamental, la de la Comunidad Autónoma a través
de las competencias explícitas o deducidas de su Estatuto de Autonomía o de
las leyes delimitadoras del alcance de sus competencias, y la del propio Estado4.
La interpretación del art. 149.1.30 CE no debe limitarse a desarrollar el
mandato constitucional de la autonomía universitaria contenido en el art. 27.10 y
a garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta
materia, ya que un precepto aislado e incluso fragmentado de la Constitución
no puede interpretarse sin contextualizar sistemáticamente el conjunto armónico
4 Sobre la complejidad del sistema de distribución de competencias en materia de educación
y enseñanza, especialmente en relación con las Universidades, vid. CÁMARA VILLAR, G.
«Educación y enseñanza» y «Universidades», en AAVV, Reformas Estatutarias y Distribución
de Competencias, Balaguer Callejón, Francisco (dir.), y Ortega, Luis; Cámara Villar, Gregorio;
Montilla, José A. (coords.), Sevilla, Instituto Andaluz de Administración Pública, Consejería de
Justicia y Administración Pública, 2007, pp. 513-524 y 525-536, respectivamente; EMBID
IRUJO, A., «La autonomía universitaria y la autonomía de las Comunidades Autónomas», La
enseñanza en España en el umbral del siglo XXI. Consideraciones jurídicas, Tecnos, Madrid,
2000, p. 106-156; NAVARRO RUIZ, J. C., Universidades, sistemas europeo, estatal y autonó-
mico. Su articulación competencial, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005; NIETO, A., «Autonomía
política y autonomía universitaria», Revista del Departamento de Derecho Político (UNED), nº 5,
1979-80; EMBID IRUJO, A., «La autonomía universitaria y la autonomía de las Comunidades
Autónomas», op. cit., p. 7-50; MAGRO SERVET, V., «Autonomía universitaria y comunidades
autónomas», Poder Judicial, nº 43-44; MAGRO SERVET, V., «Alcance competencial de las
Comunidades Autónomas en materia universitaria», Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics,
nº 27, 1999; PONS PARERA, E., La autonomía universitaria, op. cit., p. 311 y ss.; NOGUEIRA
LÓPEZ, A., «Distribución de competencias y organización administrativa en materia de univer-
sidades», op. cit., p. 129 y ss.

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