Ámbito material: la distinción entré «Ordenación del sector pesquero» y «pesca marítima»

AutorAna Sánchez Lamelas
Cargo del AutorDoctora en Derecho
Páginas33-62

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I Introducción: el problema de la delimitación de los ámbitos materiales

La delimitación de las competencias que los distintos poderes ostentan sobre un determinado ámbito material exige, en primer lugar, definir aquel ámbito para separarlo de otros que, aún teniendo conexión con el objeto de estudio, tienen sólo un interés indirecto a efectos de la distribución competencia!. Una vez delimitado el objeto sobre el que se proyecta la competencia se puede entrar ya a analizar su contenido, esto es, las facultades o poderes que en concreto corresponden a cada ente. De este modo quedará definida la competencia1.

La cuestión no es sencilla. Separar una parcela de la realidad a efectos de estudio es una operación que sólo puede realizarse desde un punto de vista teórico. En la práctica las conexiones entre las materias enumeradas en los arts. 148 y 149 CE son inevitables. En el caso más concreto del sector pesquero es evidente suPage 34 relación con otros ámbitos materiales como el medio ambiente, las relaciones internacionales, la economía, el transporte, etc. El problema principal deriva, sin embargo, del hecho de que la Constitución haya diferenciado en el caso de la pesca dos bloques materiales.

En efecto, la materia pesquera se encuentra dividida en dos bloques materiales a efectos de su distribución competencial, la pesca marítima y la ordenación del sector pesquero. Esta diferencia material lleva aparejada también una distinta distribución competencial de manera que las competencias del Estado y de las CCAA no son las mismas en cada caso. Establecen al efecto los arts. 149.1.19° y 148.1.11° CE que:

Art.149.1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

19°. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

Art.148.1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

11°. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

Este hecho exige una explicación adicional para dilucidar los motivos que llevan a separar ambos bloques y entender el significado que ha de darse a cada uno de estos términos. Por ello se ha optado por definir, en primer lugar, los ámbitos materiales relativos a la pesca marítima sobre los que recae la competencia del Estado y de las CCAA. Sólo entonces se puede identificar el alcance de las funciones que sobre cada uno de estos ámbitos les corresponde2.

De la lectura de los arts. 149.1.19° y 148.1.11° CE no se deduce a priori cuál haPage 35 de ser el sentido que deba darse a los conceptos de pesca y ordenación del sector pesquero. Lo que sí parece claro, sin embargo, es que han de tener un significado diverso a la vista del diferente papel que corresponde en cada caso al Estado y a las CCAA.

En efecto, la Constitución se refiere en el art. 149.1.19° a la pesca marítima y en el art. 148.1.11° a la pesca en aguas interiores. En ambos casos parece que se está haciendo referencia a una misma materia, la pesca, ya que sobre ella van a recaer competencias del Estado y de las CCAA de manera exclusiva en función del ámbito donde se lleve a cabo la pesca. Esto es, dependiendo de si la pesca se realiza en las aguas interiores o fuera de ellas.

Por otro lado, el art. 149.1.19° CE se refiere a la ordenación del sector pesquero como una materia sobre la que se pueden atribuir competencias a las CCAA, en oposición a la materia pesca marítima sobre la que el Estado tiene competencia exclusiva.

Lo que no aclara el texto constitucional, como se viene diciendo, es qué debe entenderse por ordenación del sector pesquero y qué es la pesca marítima. Para despejar este problema el punto de partida será la Constitución. Se intentará averiguar cuál fue la intención del constituyente, saber qué se quiso diferenciar al separar estos bloques materiales, para luego analizar la visión que recogen los Estatutos de Autonomía de aquella previsión constitucional y la doctrina que el TC ha venido dictando en este terreno. Con estos elementos se puede llegar a esbozar los conceptos de pesca marítima y de ordenación del sector pesquero como ámbitos sobre los que el Estado y las CCAA proyectan sus competencias.

II El debate constituyente: la distinción entre «pesca marítima» y «ordenación del sector pesquero»

A lo largo del proceso3 constituyente la pesca marítima pasa, de ser un único bloque material asignado a la exclusiva competencia del Estado en el Anteproyecto de Constitución, a ser, tal y como resulta actualmente, una materia dividida en dos bloques temáticos, la pesca marítima y la ordenación del sector pesquero4.

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Aparecerá también durante el debate otra diferencia que no se incluía en el Anteproyecto de Constitución. Se trataba de diferenciar, dentro de la pesca marítima, la pesca en aguas interiores de la que se realiza en otras zonas y que se puede llamar pesca en aguas exteriores5.

Estas dos discusiones, diferenciar la ordenación del sector pesquero de la pesca marítima y la pesca en aguas interiores también de la pesca marítima, se encuentran íntimainente unidas y responden, en su origen, a una misma razón de ser. En ambos casos se pretendía otorgar a las CCAA potestades en el ámbito de la pesca. Se manejaron como opciones alternativas dirigidas a permitir que las CCAA asumieran competencias para atender a las peculiaridades de la pesca en su ámbito territorial. Será el hecho de incorporar ambas previsiones lo que provoca problemas interpretativos, como vamos a ver. Por ello puede adelantarse ya que el debate constituyente no resulta especialmente clarificador. La distinción entre estas materias parece obedecer más a un despiste del constituyente que a una decidida voluntad de diferenciar ambos títulos competenciaies.

1. El art 148.1.11° Ce: de la pesca costera a la pesca en aguas

Durante la elaboración de la Constitución el debate se centró, en lo que ahora nos interesa, en la idea de separar dos tipos de actividad pesquera: la que se lleva a cabo en las aguas cercanas a la costa (la pesca costera o de litoral) frente a la que se realiza en otras zonas (la pesca de altura). La finalidad que perseguía esta división era que las CCAA se encargaran de lo relativo a la pesca costera dejando enPage 37 manos del Estado la ordenación del resto de la actividad extractiva. Veamos más detenidamente cómo se gestó esta distinción.

Congreso

En el Anteproyecto de Constitución presentado al Congreso existía una única lista de materias a efectos de la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Esta lista, la del art. 138 del Anteproyecto, enumeraba las materias de competencia exclusiva del Estado, entre las que se encontraba la pesca marítima.

Art. 138.21° {actual 149.1.19°) El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Pesca marítima

Entre las enmiendas presentadas en el Congreso al Anteproyecto de Constitución, algunas se proponían ya diferenciar la pesca de bajura y la pesca de altura con la intención de atribuir a los Territorios Autónomos la regulación y ordenación de la pesca de bajura y dejar en manos del Estado lo referente a la pesca de altura. Esta previsión se justificaba partiendo de la idea de que los Territorios Autónomos eran más adecuados para atender las circunstancias específicas que la ordenación de la pesca de bajura requería.

En un primer momento, y con esta intención, se intentó que el art. 138 (actual 149), al definir las competencia exclusivas del Estado, salvara la competencia de los Territorios Autónomos en la regulación y ordenación de la pesca de bajura6, pero no se consiguió.

La evolución del debate constituyente hizo aparecer, ya desde el informe de la ponencia en el Congreso, otra lista de materias sobre las que podían asumir competencias las Comunidades Autónomas. Fue más concretamente en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas7 donde se incluyó en el proyecto de texto constitucional una lista de materias sobre las que podían asumir competencias las CCAA (aparecía el germen del actual art. 148)8. Es en el seno dePage 38 esta segunda lista donde se discutieron las enmiendas presentadas en el Congreso al art. 138.21° que afectarán, por tanto, al actual art. 148.1.11°. La referencia a la pesca de bajura se incluyó así en esta nueva lista de materias.

El texto aprobado finalmente por el Pleno del Congreso de los Diputados9 contenía dos...

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