La actividad de disciplina urbanística y el ejercicio de la potestad sancionadora en el Derecho urbanístico catalán

AutorAntonio Carceller Fernández
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Barcelona
Páginas347-366

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I Introducción

La materia que vamos a exponer, como su propio enunciado indica, pertenece a la actividad administrativa urbanística, regulada en el ordenamiento jurídico español desde 1956 en un texto legal que es conocido, incluso en sus reglamentos, con el nombre abreviado de Ley del Suelo1.

La disciplina urbanística, que es un parte de esa actividad, comprende la represión de las conductas que infrigen el ordenamiento urbanístico2, y dentro de ella la normativa sobre infracciones urbanísticas pertenece al Derecho administrativo sancionados que, como ha dicho NIETO3, no es un Derecho penal vergonzante, sino una manifestación del ius puniendi del Estado.

Hay que recordar que nuestro ordenamiento jurídico, siguiendo el ejemplo del francés, ha investido a la Administración Pública, en todos los sectores especializados de su intervención, y entre ellos el urbanístico, de una potestad sancionadora cuya importancia por la gravedad de las sanciones que puede imponer, va en aumento4.

La imposición de la sanción, en cuanto se efectúa por la Administración y con sujeción al Derecho administrativo (art. 1 LJCA), reviste el carácter de acto administrativo -no de acto jurisdiccional- y es revisable por la jurisdicción contencioso-administrativa5.

La Ley del Suelo, ya desde su primera versión de 1956 y hasta la de 1992, reguló las infracciones urbanísticas dentro del régimen jurídico. La legislación urbanística catalana, a la que luego nos referiremos, separa -creemos que acertadamente- el ejercicio de las facultades relativas al uso y edificación del suelo, del régimen jurídico, comprendiendo en dicho ejercicio las infracciones urbanísticas y su sanción6.

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La LS 92, utiliza en su Título VII (casi en su totalidad anulado por la STC 61/1997, de 20 de marzo) la rúbrica conjunta de "intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y disciplina urbanística", pero en su desarrollo normativo separa dicha intervención (objeto de su Capítulo I), de las "infracciones urbanísticas" (reguladas en el Capítulo II), dando a entender, con ello, que la disciplina urbanística se centra en el tema de las infracciones y su sanción.

Esta concreción y las evidentes razones que se derivan del tiempo disponible, nos llevan a excluir de esta exposición temas muy importantes (licencias, deber de conservación, órdenes de ejecución y declaración de ruina), que por sí mismos requieren un tratamiento singular en el que ahora no podemos entrar7.

II Potestad sancionadora
1. Reconocimiento constitucional

El articulo 25, CE, que establece el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la adminstratíva: "Nadie puede ser condenado o sancionado -dice- por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento". El propio texto constitucional admite, a contrario sensu, sanciones administrativa que no impliquen privación de libertad, al añadir que "la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad".

El reconocimiento constitucional de las sanciones impuestas por la Administración se apoya también en el artículo 45.3 CE, según el cual para quienes violen lo dispuesto sobre el medio ambiente, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, asi como la obligación de reparar el daño causado8.

2. Límites

Según la STC 77/1993, de 3 de octubre, los límites de la potestad sancionadora de la Administración son los siguientes:

  1. Su sujeción al principio de legalidad, que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora mediante una norma de rango legal.

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  2. La interdicción de las penas de privación de libertad, a las que, como hemos ya adelantado, no puede llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas.

  3. El respeto de los derechos de defensa reconocidos por el artículo 24 de la Constitución. Todas las personas - dice este precepto- tienen derecho: a la tutela efectiva de los jueces y tribunales, sin que pueda producirse indefensión; a la defensa y a la asistencia de letrado; a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa; a no confesarse culpables, y a la presunción de inocencia.

  4. La subordinación a la autoridad judicial, que consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la Jurisdicción contencioso-administrativa - al que ya hemos aludido - y en la preferencia de la jurisdicción del orden penal en las infracciones constitutivas de delito o falta - a la que más adelante nos referiremos.

3. Facultades

La potestad sancionadora comprende, según NIETO9, las siguientes facultades:

  1. La de establecer la regulación de las infracciones y sanciones. No obstante, es necesario recordar que la actividad reglamentaria tiene aquí un alcance complementario de la Ley tipificadora.

  2. La de imponer sanciones. Aunque normalmente la determinación de las infracciones y la imposición de las sanciones coinciden, cabe que las sanciones establecidas por las Comunidades Autónomas (en nuestro caso por la Generalidad) puedan ser impuestas por los Ayuntamientos. Así sucede, como luego veremos, en materia urbanística.

  3. La de ejecutarlas, lo cual puede hacerse cuando la resolución sancionadora ponga fin a la vía administrativa, sin perjuicio de adoptar, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva (art. 138 LAP).

4. Principios

Los principios de la potestad sancionadora están regulados en la LAP (capítulo I del título IX), que los ha extraído del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Se consideran básicos al derivar de la Constitución y garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones10.

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Los principios que enuncia la LAP son los siguientes:

  1. Legalidad. Este principio implica, como dice la STC de 5 de julio de 1990,

    - la existencia de una ley (lex scrípta),

    - anterior (lex previa), que describe

    - un supuesto de hecho determinado (lex certa)

    La potestad sancionadora se ejercerá -dice la LAP- cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley (art. 127).

  2. Irretroactividad. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyen infracción administrativa, y las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor (art. 127).

  3. Tipiádad. Sólo constituyen infracciones admnistrativas las vulneraciones del Ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, y únicamente por la comisión de infracciones podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley (art. 129.1 y 2)).

    Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones y graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las acciones correspondientes, (art. 129.3).

    La Ley prohibe también la analogía in peius: las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica (art. 129.4).

  4. Responsabilidad. El principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia (art. 130.1). Como luego veremos, este principio tienen un tratamiento específico en el Ordenamiento urbanístico.

  5. Proporcionalidad. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de las sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (art. 131.3).

  6. Prescripción. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan (art. 132.1).

  7. "Non bis ídem". No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento (art. 133).

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    El único artículo del Capítulo "Infracciones urbanísticas" de la LS -1992 que la STC 61/1997, de 20 de marzo, no ha anulado y que tiene carácter básico es el 274: "Cuando con ocasión de los expedientes administrativos que se instruyan por infracción urbanística aparezcan indicios del carácter de delito o falta del propio hecho que motivó su incoación, el órgano competente para imponer la sanción lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de exigencia de las responsabilidades de orden penal en que...

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