La ordenación del territorio en la Comunidad de Castilla y León y su sistema de planeamiento territorial, en especial, las Directrices de Ordenación del Territorio y las Directrices de Ámbito Subregional
| Autor | Ana María Company Vázquez |
| Cargo | Letrada Jefe de la Consejería de Sanidad. Junta de Castilla y León |
| Páginas | 1-51 |
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CE: Constitución.
LOTCYL: Ley de Ordenacion del Territorio de Castilla y León.
LUCYL: Ley de Urbanismo de Castilla y León.
CUYOTCYL: Consejo de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León.
DOTCYL: Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León.
PNO: Plan Nacional de Ordenación.
PDTC: Plan Director Territorial de Coordinación.
PGOU: Plan General de Ordenación Urbana.
NUM: Normas Urbanísticas Municipales.
PP: Plan Parcial.
ED: Estudio de Detalle.
NUC: Normas Urbanísticas de Coordinación.
NUT: Normas Urbanísticas Territoriales.
IPU: Instrumentos de Planeamiento Urbanístico.
IOT: Instrumentos de Ordenación del Territorio.
BOCYL: Boletin Oficial de Castilla y León.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJCYL: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.
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Hablar de la Ordenación del Territorio es hablar de la ordenación de los diferentes usos y actividades con incidencia en el territorio o espacio físico territorial. El tratamiento de la Ordenación del Territorio como disciplina requiere partir, con carácter general, de dos consideraciones previas:
En primer lugar, resulta obligado delimitar conceptualmente qué es la Ordenación del Territorio, en cuanto disciplina independiente pero también íntimamente vinculada al urbanismo1. Para ello, es preciso realizar un somero análisis de los términos «ordenación del territorio» y «urbanismo» desde el punto de vista conceptual, a través de la legislación urbanística, tomando necesariamente como punto de partida la legislación estatal, hasta alcanzar inevitablemente la legislación autonómica y, por supuesto, a través de la doctrina jurisprudencial.
Tradicionalmente, la legislación histórica estatal reguladora del régimen del suelo se ha caracterizado por la ausencia de diferenciación de ambos términos, esto es, no ha concebido la ordenación del territorio de forma diferenciada al urbanismo. De hecho sólo se ocupaba de una disciplina: la urbanística. Y ésta a su vez englobaba la regulación de aspectos que ahora se conciben como ordenación territorial. Por tanto, la legislación urbanística comprendía en realidad la regulación de ambas materias bajo el paraguas del urbanismo.
En efecto, si partimos de la primera Ley del suelo, esto es, de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, encontramos
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esta ausencia de distinción de conceptos. El urbanismo se concebía como una disciplina que iba más allá de la mera ordenación de la ciudad o de la ordenación urbana, dado que también comprendía la ordenación de ámbitos territoriales superiores al municipio. Por tanto, en esta Ley primaba el concepto de «urbanismo» entendido en un sentido amplio, dado que incluía en su ámbito de actuación a la «ordenación del territorio» que, por consiguiente, no se concebía de forma diferenciada. Por ello, en el sistema de planeamiento que configuraba esta Ley se incluían también instrumentos de planeamiento de ámbito superior al municipal, si bien en cuanto instrumentos de planificación urbanística que, por consiguiente, extendían su ámbito más allá del estrictamente de ordenación de la ciudad y de su término municipal. Así, regula como auténticos planes territoriales el Plan Nacional de Urbanismo, los Planes Provinciales, Comarcales y Municipales (y entre éstos incluye el Plan General de Ordenación Urbana y los Planes Parciales). Además, regula los Planes Especiales de carácter sectorial y, como auténticos instrumentos de ordenación territorial, las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.
Esta concepción se mantuvo en las sucesivas leyes urbanísticas estatales. Así, en similar sentido, se recoge en la legislación inmediata posterior, constituida por la Ley sobre el Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1975, y su posterior texto refundido aprobado por Decreto de 9 de abril de 1976, que concebía el urbanismo como disciplina que englobaba la ordenación del territorio. Y además, en la misma línea que la legislación precedente, reguló dos técnicas de ordenación propiamente territorial: el Plan Nacional de Ordenación (PNO), en su artículo 7, y los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC), en su artículo 8. Si bien, al igual que sucedía en la legislación anterior, estos planes se incluían en el ámbito de los instrumentos de ordenación urbanística.
Asimismo, esta concepción se mantuvo en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones de Suelo, y, por consiguiente, en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que tras definir en su artículo 1 el objeto de la Ley, circunscrito a «establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urbanismo…», añadía en su artículo subsiguiente (artículo 2) que «la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá las siguientes facultades: a) Formular los Planes e instrumentos de ordenación territorial y urbanística previstos en la legislación».
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La regulación de la potestad de planeamiento en esta norma se refería, por tanto, al aspecto urbanístico, y al de ordenación del territorio, y consideraba que una de las funciones de la potestad de planeamiento urbanístico consistía precisamente en la formulación de instrumentos de ordenación del territorio. De hecho, su Título III, bajo la rúbrica «Planeamiento urbanístico del territorio», regulaba auténticos instrumentos de ordenación del territorio, como el Plan Nacional de Ordenación (PNO) y los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC), instrumentos cuyo origen se situaba en el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976. Además, dentro de los instrumentos de planeamiento general, regulaba las Normas Subsidiarias con ámbito provincial (artículos 75 y 76), así como los Planes Urbanísticos de Conjunto para comarcas (artículo 110), que en realidad constituían también auténticos instrumentos de ordenación territorial2.
Estos instrumentos de ordenación del territorio hasta ahora citados han sido reconocidos con este mismo carácter en la legislación autonómica, constituida por la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León, vigente desde el 11 de diciembre de dicho año, aunque sólo para reafirmar, en nuestro ámbito territorial, la prevalencia de la regulación autonómica y de los instrumentos de ordenación del territorio en ella regulados, frente a la regulación hasta ese momento aplicable contenida en la legislación estatal. Así, la disposición adicional primera de la Ley señala que «los instrumentos de ordenación del territorio establecidos en esta Ley sustituyen, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, a los Planes Directores Territoriales de Coordinación, a los Planes de Conjunto y a las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal con ámbito provincial previstos en la legislación urbanística del Estado».
Por su parte, la disposición transitoria segunda de esta Ley regional se ocupa precisamente de la transición del régimen de los instrumentos de ordenación
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territoriales aprobados al amparo de la legislación estatal y establece que, «Mientras no se aprueben Directrices de Ordenación de ámbito subregional sobre su ámbito de aplicación, las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal con ámbito provincial y los Planes de Conjunto aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley continuarán vigentes, y podrán ser objeto de modificación conforme a los procedimientos establecidos al efecto en la legislación urbanística. No obstante, cuando se produzcan circunstancias determinantes de su Revisión, ésta se llevará a efecto por el procedimiento establecido para la elaboración y aprobación de Directrices de Ordenación de ámbito subregional».
En conclusión, hasta la aprobación del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, la legislación urbanística no sólo regulaba de forma unitaria ambas materias, sino que, además «urbanismo» y «ordenación del territorio» se concebían como una sola disciplina, la «disciplina urbanística», fruto de la integración de ambos conceptos en el más amplio de «urbanismo».
La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, que se dicta tras la STC 61/1997, de 20 de marzo3, no incide ya en estos aspectos que son claramente de competencia autonómica.
No obstante, tras sucesivas reformas parciales de la legislación urbanística, a la que de nuevo contribuyó el TC por sentencia 164/2001, de 11 de julio4, el
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legislador estatal abordó una renovación más profunda a fin de proporcionar a las Comunidades Autónomas un marco idóneo para ejercer sus competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
En este contexto nace la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, actualmente sustituida por el texto refundido de dicha Ley, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Este nuevo marco normativo ya no se concibe como...
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