Las Directivas

AutorVega Sánchez, María Victoria
Cargo del AutorExperto UE en Prevención del Blanqueo de Capitales
Páginas23-45

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1. Las directivas y el efecto directo

La definición de directiva, la recoge el art. 189 del Tratado de la Comunidad Europea en los siguientes términos: "La directiva obligará al Estado miembro en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios".

La conclusión es obvia, la directiva se limita a fijar determinados objetivos y la consecución de los mismos queda encomendada a las normas nacionales (transposición), siendo éstas y no la directiva, las que pasan a regular la mate-ria en cuestión.

Las Directivas, en cuanto a tipo normativo, por tanto, tienen un carácter menos general que los Reglamentos. El objetivo fundamental es la aproximación de las legislaciones nacionales, no la unificación del derecho comunitario.

La transposición correcta y puntual de las directivas es un hecho de vital importancia, ya que de ello depende el denominado "efecto útil"35.

Por todo esto, los estados miembros están obligados a la transposición de cada directiva con la única excepción, que delimita el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de aquellos supuestos excepcionales en que el

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derecho nacional anterior, además de adecuarse a lo impuesto en la directiva, sea absolutamente claro y preciso; cabría en ellos una dispensa del deber de transposición.

Visto lo cual, el Tribunal se ha visto obligado en el devenir de los años y ante la persistente reticencia de los Estados miembros a una transposición puntual y efectiva de las directivas, a diseñar varios mecanismos, siendo el más destacado el denominado "Efecto directo de las directivas" que pasamos a analizar detalladamente.

El Tribunal de Justicia aborda por primera vez la eficacia directa de las directivas en el asunto Van Duyn36. Una ciudadana holandesa desplazada por motivos laborales a Reino Unido (para ocupar un puesto de secretaria de la Iglesia de la Cienciología), ve denegada la entrada en el citado país en virtud de una norma británica que permitía alegar como motivo el interés general.

El TJCE reconoce la invocación por parte de los particulares, cuyo plazo de ejecución había vencido.

El problema en cuestión no versaba sobre la libre circulación de trabajadores, sino sobre el artículo 3.1 de la directiva 64/221/CE, sobre medidas justificadas de orden público, seguridad y salud públicas, que establecía que "las medidas de orden público o de seguridad y salud públicas, deben basarse exclusivamente en el comportamiento personal del individuo objeto de las mismas". El Tribunal consideró que el artículo 3.1 de la directiva, "al prever que las medidas de orden público deben fundarse exclusivamente en el comportamiento personal del interesado, tiende a limitar del poder discrecional que las legislaciones nacionales atribuyen en general a las autoridades competentes en materia de entrada y expulsión de extranjeros, generando así, a favor de los particulares, derechos que pueden hacer valer en justicia y que las jurisdicciones nacionales deben salvaguardar". A partir de esta sentencia, el TJCE insiste en posteriores ocasiones sobre la posibilidad de invocar ante los tribunales nacionales las disposiciones de las directivas que otorguen derechos a los particulares. Sirva como ejemplo las sentencias: Bouchereau, asunto 30/77, Rutili, asunto 36/75, Royer, asunto 48/75, Bonsignore, asunto 67/74 (todas con relación a la directiva 64/221/CE).

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El TJCE determinó que el citado artículo de la directiva no estaba condicionado, ni precisaba de ningún acto para su aplicación, ya que la redacción del mismo era precisa y detallada y no dejaba error alguno de apreciación y discreción al legislador nacional. Por todo ello, una vez pasado el plazo para desa rro llar dicha directiva y sin que Gran Bretaña lo hubiera hecho, el Tribunal consideró que la directiva producía efecto directo.

Pero es en dos sentencias, los asuntos Ratti y Ursula Becker37, donde se regula definitivamente la doctrina del efecto directo en lo relativo a las directivas.

El TJCE afirmó que "en todos los supuestos en que las disposiciones de una directiva aparezcan, desde el punto de vista de su contenido, como incondicionales y suficientemente precisas, dichas disposiciones pueden ser invocadas, a falta de medidas de aplicación adoptadas dentro del plazo, en contra de toda disposición nacional no conforme a la directiva, o incluso en cuanto sean idóneas para definir derechos que los particulares estén en condiciones de hacer valer con relación al Estado". Tanto en el asunto Ratti, como Becker, el TJCE exige, para reconocer el efecto directo de las directivas, que el Estado no lleve a cabo la transposición adecuada de las mismas, bien porque haya expirado el plazo otorgado a los Estados miembros para su adaptación interna, bien porque dicha adaptación se haya hecho de una forma deficitaria o insuficiente.

El TJCE se reitera en este mismo sentido en otras sentencias, como son:

Fratelli Constanzo, asunto 103/88, y Kortas, asunto C-319/97.

El Tribunal ha llegado un poco más lejos en las Sentencias; Comisión C. Alemania y Comisión C. Grecia38, afirmando que la adaptación del derecho interno a una directiva debe garantizar efectivamente la plena aplicación de ésta.

Vamos a analizar el Efecto directo vertical y horizontal de las directivas, para apreciar sus diferencias.

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Efecto directo vertical de las directivas

Ya en la mencionada "Sentencia Van Duyn", el TJCE justificaba la posibilidad que tenían los particulares de invocar normas contenidas en directivas que no habían sido ejecutadas en la legislación nacional de su Estado, ya que "el efecto útil de la directiva se vería debilitado si se impidiera a los justiciables hacerlo valer en justicia y a las jurisdicciones nacionales tomarlo en consideración en cuanto elemento de Derecho comunitario".

La jurisprudencia pues, determina que cuando la directiva es directamente invocada por los particulares frente a su Estado miembro porque este no la ha ejecutado aún, se está ejerciendo el llamado efecto directo vertical.

Por tanto, se entiende que la eficacia directa es la garantía mínima que conlleva el carácter obligatorio de la directiva y que lleva aparejadas dos consecuencias básicas: el Estado no puede exigir el cumplimiento de las obligaciones que impone una directiva no transpuesta y, de la misma manera, tampoco puede exigir el cumplimiento de las obligaciones que imponga su legislación interna, si debía haberse eliminado en virtud de la directiva no transpuesta.

Al hablar de que las directivas pueden invocarse por los particulares frente a los poderes públicos, formula inicial del principio de eficacia directa, hay que tasar que solamente pueden ejercer este derecho ante los órganos jurisdiccionales, iniciando un procedimiento judicial. Y lo que es más concluyente, el Estado actúa en muchos casos como gestor de servicios públicos, e incluso como empresario. Una clara referencia es la Sentencia Marshall39, donde la Sra. Marshall empleada de los servicios de salud británicos es jubilada obligatoriamente en base a una normativa británica que establece edades de jubilación diferentes para hombres y mujeres. En este caso el Estado Británico argumenta que las directivas no pueden crear obligaciones entre los particulares, y dado que el Estado está actuando en este caso como empresario, no puede decirse que esté investido de poder público. Y lo que es peor, se puede desfavorecer claramente a aquellos trabajadores del sector privado, que no pueden considerar al Estado como empresario en casos de discriminación similares.

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El TJCE consideró que la directiva podía invocarse frente a todo organismo, cualquiera que fuera su forma jurídica (pública o privada), y le recordó al Estado británico que la discriminación no habría surgido si la directiva hubiera sido transpuesta en plazo.

Con respecto a la directiva, hemos delimitado que no puede generar obligaciones para los particulares, ya que solamente es obligatoria para los Estados miembros. Si el Estado no la transpone, no puede exigir las obligaciones que se deriven de la directiva a los particulares (no existiendo el denominado efecto directo vertical inverso). Continuando con la Sentencia Marshall, es definitivo que la directiva por sí sola no genera obligaciones a los particulares y no puede ser invocada contra ellos.

Puede por tanto ocurrir el efecto inverso, que sea el Estado incumplidor el que se vea obligado a exigir que el particular cumpla, sirva como ejemplo la Sentencia TJCE, "Pretores di Saló"40, que versa sobre la contaminación de un río por particulares. En el citado caso, el TJCE contestó que una directiva no transpuesta al orden jurídico interno no puede surgir obligaciones para los particulares, ni frente a otros particulares (obligaciones horizontales), ni frente al Estado (obligaciones verticales). El Estado no puede exigir el cumplimiento de una directiva que él mismo no...

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