Directiva de servicios: urbanismo,medio ambiente y agricultura

AutorJuan José Rastrollo Suárez
CargoInvestigador Contratado del Departamento de Derecho Administrativo, Financiero y Procesal de la Universidad de Salamanca
1. Introducción

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) establece en su artículo 49 las restricciones a la libertad de establecimiento del nacional de un Estado miembro en otro. Dicha prohibición hace referencia, no solo a la apertura de agencias, filiales y sucursales, sino a la constitución y gestión de empresas y sucursales, entendidas estas como personas físicas o jurídicas con un fin lucrativo que hayan sido constituidas conforme a la legislación aplicable en un Estado miembro (artículo 49 en relación con el artículo 54 TFUE).

Se trata de las denominadas libertades de servicio y de establecimiento que resultan fundamentales —como fácilmente puede deducirse— para el correcto funcionamiento de un mercado único a nivel europeo, uno de los fundamentos esenciales sobre los que se edificó la formación de la Unión Europea.

Así se desprende del artículo 3. 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE), en el que se identifica como misión propia de la Unión el establecimiento de un mercado interior, obrando en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente.

Uno de los elementos más significativos en la construcción de esta entidad supranacional denominada hoy Unión Europea —que pese a nacer con pretensiones de Unión política sigue arraigada en un proceso de integración económica y de supresión de barreras a la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios menos avanzada de lo que cabría esperar— ha sido precisamente la forma de llevar a cabo la construcción de dicho mercado.

2. La construcción de un mercado «social» europeo

¿Es cierto que Maastricht nos hizo a todos de derechas pese a que algunos hayan tardado en darse cuenta de ello?1

En el propio (artículo 3 TUE) antes mencionado, se hace referencia a algunos de los fines que la Unión Europea está legalmente obligada a perseguir. Además de a las promoción de actividades económicas y la persecución del mayor nivel de empleo posible, el TUE, al referirse a la construcción del mercado único, vincula su desarrollo a la protección social, la igualdad entre hombre y mujer, el crecimiento sostenible o la protección del medio ambiente. Esta vocación de construir un mercado único que sirva como instrumento para la consecución de fines de interés general de carácter social y medioambiental se ha plasmado en las distintas Directivas y Reglamentos que han perseguido a lo largo de las últimas décadas, desde Bruselas, la supresión de barreras interiores en los más variados sectores de la economía.

Dada la complejidad de la tarea a realizar, no podemos dejar de tener presente que cada uno de los pequeños pasos dados en el sentido de construir un mercado único a partir del establecimiento de una concreta norma, ha supuesto un gran esfuerzo para los países miembros, para las instancias comunitarias y para los propios ciudadanos. El impacto en cuanto a la movilización de recursos y la repercusión que en las distintas economías nacionales —que poco a poco se sincronizan para dar lugar a una auténtica economía comunitaria— tiene cada una de estas normas, es extraordinario.

Buena prueba tanto de lo que podríamos calificar como «vocación social en la construcción de un mercado único» como de la relevancia que, para las economías propias de los distintos países de la Unión puede tener una norma comunitaria, han sido las Directivas 17/2004/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los trasportes y de los servicios postales y 18/2004/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004 sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, encargadas de refundir la normativa europea anterior relativa a la contratación administrativa tanto en los denominados sectores excluidos como en relación con lo que podríamos calificar como «encargos públicos tradicionales»2.

A partir de las Comunicaciones interpretativas de la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos medioambientales en dichos contratos y sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos (2001/C/333/07 y 2001/C/333/08 respectivamente) en base a los fines antes citados y que encontramos en el (artículo 3 TUE), se pretendía la introducción de numerosas medidas de gran relevancia social y medioambiental en el ámbito de la contratación pública.

Dichos principios se dejan notar en relación con los criterios de adjudicación con que se dota a los poderes adjudicadores. Se introduce así una referencia expresa a los ámbitos social y medioambiental (que se hace latente en los artículos 23 a 27 que conforman el Capítulo IV del Título II «Normas específicas relativas al pliego de condiciones y los documentos del contrato») que habrán de tenerse presentes siempre y cuando dichos criterios estén vinculados al objeto del contrato, no otorguen al poder adjudicador una libertad de elección ilimitada, estén expresamente mencionados y se atengan a los principios fundamentales enumerados en el considerando 2 de la exposición de motivos Directiva 2004/18/CE).

Estos criterios se amplían además en la legislación nacional que adapta las consideraciones de dicha Directiva. De esta manera, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), incluye una disposición adicional sexta denominada «Contratación con empresas que tengan en su plantilla personas con discapacidad o en situación de exclusión social y con entidades sin ánimo de lucro»3. El segundo epígrafe, constituyendo también una novedad en relación con la anterior legislación, establece la posibilidad de que los órganos de contratación determinen la preferencia en la contratación de aquellas empresas que tengan en su plantilla personas con discapacidad o en situación de exclusión social reguladas en la Disposición Adicional Novena de la Ley 12/2001, de 9 de julio4, valorándose el compromiso formal del licitador de contratar no menos del 30% de sus puestos de trabajo con personas pertenecientes a los siguientes colectivos, cuya situación habrá de ser acreditada por los servicios sociales públicos competentes:

También se introdujo en el mismo artículo y a instancias de la enmienda 289 del Grupo Parlamentario Catalán, el párrafo cuarto, según el cual en los pliegos de cláusulas administrativas puede incluirse la referencia expresa a los productos en los que exista alternativa de comercio justo, si bien se ha obviado en la redacción final de la Ley la mención expresa a Organizaciones de Comercio Justo reconocidas como tales por las redes nacionales e internacionales. Según la justificación de dicha enmienda «es necesario que se priorice dicha alternativa, por contribuir de mejor manera a los objetivos de política social, económica y de desarrollo promovidos por la Comunidad Internacional y el Gobierno Español».

En el mismo sentido, la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante Directiva de Servicios) objeto de este estudio establece, en relación con la selección de candidatos —cuando el número de autorizaciones a conceder para la prestación de servicios en un determinado Estado sea limitado— que estos podrán tener en cuenta consideraciones en aspectos tales como salud pública, objetivos de política social, de salud y seguridad de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, de protección del medio ambiente o de conservación del patrimonio cultural (artículo 12.3 Directiva de Servicios).

Sin embargo, no podemos olvidar que todas estas Directivas se enmarcan en la nueva etapa que, dentro de la producción legislativa comunitaria, comienza a partir de la adopción de la denominada Estrategia de Lisboa, impulsada por el Consejo de la Unión Europea a partir de su reunión de 23 y 24 de marzo de 2000.

Tras un intenso debate y la elaboración de instrumentos de soft law comunitario, como el Libro Blanco sobre la consecución del Mercado Interior Europeo publicado en junio de 1985 e impulsado por el entonces comisario de legislación fiscal y aduanera del mercado interior Lord COCKFIELD, el Consejo se decidió a implementar dicha estrategia en el ámbito comunitario. Veinte años después de la publicación del Libro, cuando Frits BOLKESTEIN ocupaba el puesto ostentado antes por el británico, el comisario holanes se decidió — no sin encontrarse señaladas dificultades por el camino— a centrar esfuerzos en remover los obstáculos que hacían imposible la consecución de un...

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