La gestión directa de las actuaciones integradas en la ley urbanística valenciana bajo el prisma de la legislación estatal y comunitaria
| Autor | Marcos Puchalt Ruiz |
| Cargo | Técnico Superior de la Administración Local Ayuntamiento de Almussafes, Valencia |
| Páginas | 38-90 |
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El presente trabajo se redacta conscientes de que, con fecha 4 de abril de 2006, la Comisión Europea ha dirigido al Reino de España un requerimiento, con base en el art. 226 del Tratado, por entender que la LUV incumple la normativa comunitaria. No obstante, este hecho no enturbia en absoluto la línea expositiva que vamos a desarrollar, debido a escasa regulación que la LUV dedica a la gestión directa de las actuaciones integradas; también, con relación a esta cuestión, el reciente Decreto 67/2006, de 12 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (Diario Oficial de la Generalitat Valenciana núm. 5.264, de 23 de mayo de 2006, en adelante ROGTU), peca de un excesivo minimalismo en punto a la regulación de la gestión directa de las actuaciones integradas, reguladas en el Capítulo II del Título IV (Programación y Gestión Urbanística mediante Actuaciones Integradas). De otra parte, en momento de escribir estas líneas, el Gobierno Valenciano tampoco ha hecho uso de la facultad que le atribuye la Disposición Final Tercera de la LUV para aprobar un Texto Refundido de las normas con rango de Ley vigentes en materia de urbanismo, ordenación del territorio y vivienda. Tampoco la eventual aparición en la escena jurídica de este Texto Refundido afectaría a la cuestión que tratamos en el presente trabajo de un modo sustancial porque la habilitación para dictar legislación delegada comprende únicamente la posibilidad de aclarar, regularizar y armonizar los textos legales vigentes; pero nunca se podrían establecer nuevos preceptos jurídicos no previstos en los textos legales que se refunden (Dictamen del Consejo de Estado 2649/2000, de 27 de junio). Por último, sobre el panorama, a la hora de escribir estas líneas, planea la aparición de la nueva Ley de Contratos del Sector Público (el Proyecto de Ley fue presentado por el Gobierno ante el Congreso de los Diputados el día 14 de julio de 2006 y aún se encuentra en tramitación parlamentaria).
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La Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV) -objeto de inserción en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana de 31 de diciembre de 2005-, ha generado una alta dosis de intolerancia en los operadores jurídicos en-Page 39cargados de proceder a su aplicación, sobre todo en la Administración local. Muchos son los factores que han contribuido a generar este rechazo: la extravagante tramitación parlamentaria del proyecto de Ley1 que fue altamente desfigurado por la presentación de enmiendas por el mismo grupo político que sustenta al Ejecutivo valenciano -algo verdaderamente insólito en la práctica parlamentaria- rehuyendo los cauces de participación ciudadana y los controles de ajuste a la legalidad que proporciona el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, ante el temor de un eventual incumplimiento de la normativa comunitaria en materia de contratación pública2; la ausencia de una técnica normativa rigurosa que conecte armónicamente con los sistemas ordinamentales supraautonómicos; las disonancias internas entre algunos de los preceptos de la propia Ley, y, lo que es peor, la falta de encaje y visión de conjunto de todo el paquete normativo que, en materia urbanística, ha emanado el legislador autonómico valenciano.
El confuso panorama que inaugura la LUV, se ha visto también ampliado por la aparición del Decreto 67/2006, de 12 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (Diario Oficial de la Generalitat Valenciana núm. 5.264, de 23 de mayo de 2006, en adelante ROGTU), una norma reglamentaria que desarrolla en 587 preceptos tres Leyes, la LUV, la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, de 30 de junio de 2004, Ley 4/2004; y la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable. La irrupción del ROGTU es un síntoma de hipertrofia normativa, y, además, su inmediata entrada en vigor, el 24 de mayo de 2006 (al día siguiente de su publicación, conforme a su Disposición Final Segunda) dificulta en gran medida su absorción y comprensión por los operadores jurídicos llamados a aplicar el texto reglamentario. Esta disposición reglamentaria también haPage 40 sido objeto de una amplia modificación por el Decreto 36/2007, de 13 de abril, del Consell (Diario Oficial de la Comunidad Valenciana de 17 de abril de 2007).
Realmente, nos parece insólito el hecho de desarrollar tres Leyes en una sola norma reglamentaria. La seguridad jurídica, así como el principio de colaboración del Reglamento con respecto a la Ley, obligan a que cada Ley sea desarrollada por uno o varios Reglamentos, como sucedió en el caso del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1976, que fue desarrollado mediante tres Reglamentos (planeamiento, disciplina y gestión). De otra parte, es de destacar que la aparición del Decreto 67/2006, de 12 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial Urbanística, no es un hecho digno de elogio, pues aún no se saben cuáles son los problemas o fricciones que la aplicación de la Ley -en este caso Leyes- que desarrolla van a producir en un futuro; en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1981 (Aranzadi: 3152) expresa:
... no faltan casos en que el reglamento, al desarrollar la norma superior, no sólo cumple con su cometido específico, sino que llega a mejorar la ley y a perfeccionar sus proposiciones; eventos posibles y explicables, en cuanto el reglamento, como obra posterior, puede aprovecharse de la enseñanza inapreciable de la experiencia y de los análisis y críticas producidos con la aplicación de la ley que viene a desenvolver...
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La LUV, sin solución de continuidad con la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, de 15 de noviembre de 1994 (LRAU), acoge la figura del programa de actuación integrada, y decididamente, apuesta por atribuirle carácter normativo (art. 39); pero, para solventar la problemática que generó la LRAU en punto a la aplicación del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, de 16 de junio de 2000 (TRLCAP), la LUV, ha considerado que la tramitación y aprobación de los programas de actuación integrada participa de la naturaleza del contrato administrativo especial (Exposición de Motivos, punto III, apartado 9º).
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La LUV contiene una exigua regulación de la gestión directa de las actuaciones integradas (desarrollada únicamente en los arts. 268 a 275 del ROGTU), puesto que se basa en los mismos esquemas conceptuales de gestión urbanística impregnados de tintes neoempresariales, acrecentando de la figura del agente urbanizador, una rara avis que engloba una mixtura de caracteres propios del gestor de un servicio público y de un contratista de obras. Lo lamentable es que la la regulación de la LUV reposa, básicamente, en la gestión indirecta de las actuaciones integradas, dedicando una escasa atención a la gestión directa por la propia Administración Municipal; la LUV opta, decididamente por un modelo de externalización de un importante sector de la actividad urbanística, con los peligros que ello supone para la gestión de los intereses públicos, ya que, en ocasiones, la aplicación de este principio puede provocar una «privatización encubierta de la Administración»3. Este es un delicado problema, sobre todo, en pequeños municipios con escasa capacidad de gestión, donde la presencia del urbanizador puede ser tan penetrante que pueda incluso convertirse en el dueño real de la agenda pública.
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La iniciativa pública en la gestión de las actuaciones integradas en la LUV
La inquietud que ha provocado la irrupción de la LUV y su impacto en las formas de gestión directa de la actividad urbanística, se revela, con toda evidencia, en su art. 22.2, que, sibilinamente, desempolva el viejo principio de subsidiariedad, como vamos a estudiar a renglón seguido. Reza dicho precepto:
La ley reconoce la iniciativa particular en régimen de libertad de empresa para promover dicha transformación urbanística. La prelación de la iniciativa pública y de la gestión directa de los Programas podrá ser acordada en atención a las circunstancias concretas de la actuación, mediante de-Page 42cisión motivada. Serán nulos los actos o disposiciones que excluyan permanentemente o sin plazo justificado la iniciativa privada en la programación del suelo urbanizable
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La reposada lectura del precepto trasluce la presunción legal de que la Administración Pública es un aparato incapaz de gestionar per se las transformaciones urbanísticas. La norma, de corte efectivamente liberal y decimonónico, apuesta, primariamente, por la gestión indirecta de la actividad urbanística, cuando, por naturaleza, este quehacer pertenece a la Administración. Así lo corrobora, por ejemplo, el art. 117.4 de la propia LUV al insertar en el campo de lo público la ejecución de las actuaciones integradas como una vacua declaración de principios.
El art. 22.2 de la LUV puede resultar inconstitucional, al establecer esa preferencia de la...
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