STS, 13 de Julio de 2007

La Asociación Estatal de Compradores y Consumidores de Leche interpuso, con fecha 11 de octubre de 2005, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, en el que dedujo demanda con la súplica de que se dictase sentencia por la que "se declare nulo y no acorde a Derecho el acto impugnado, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada".

El Abogado del Estado se opuso a la demanda, solicitando sentencia desestimatoria del recurso por ser el Real Decreto impugnado conforme a Derecho.

Formuladas conclusiones por las partes, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 10 de julio de 2007, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

Dos son las cuestiones fundamentales que en el presente recurso se plantean por la parte actora, a saber:

1. Si el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, contradice el Reglamento (CE) n1º 1788/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, o la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, de los que constituye su desarrollo.

2. La naturaleza jurídica-tributaria de la tasa láctea.

El Reglamento comunitario faculta a los Estados miembros para establecer cuantas medidas estimen oportunas para garantizar el correcto funcionamiento del mercado, regulación del sistema de cuotas y repercusión en los responsables de la tasa por superación de la cantidad global de referencia asignada al Estado para cada periodo.

Por su parte, la Ley 62/2003, de 30 de Diciembre, además de actualizar el régimen de infracciones aplicado a la tasa, regula determinadas responsabilidades en relación con su recaudación y, en su disposición final tercera, habilita al Gobierno para desarrollar reglamentariamente el régimen de la tasa láctea. El Real Decreto impugnado viene a derogar el Real Decreto 291/2004, de 20 de Febrero, dando cumplimiento al Acuerdo del Gobierno de 11 de Junio de 2004, que, aceptando parcialmente el requerimiento de incompetencia planteado por la Generalidad de Cataluña por entender que aquella disposición no se ajustaba al requisito constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, decidió al mismo tiempo iniciar un proceso de revisión del régimen de la tasa láctea, de manera que se atempere a la normativa comunitaria y al bloque de constitucionalidad, estableciendo una nueva normativa respetuosa con dicho régimen de distribución de competencias, aprovechando este proceso de revisión, ante la experiencia adquirida tras la entrada en vigor del Real Decreto 291/2004, para modificar determinados preceptos de carácter técnico para una aplicación más eficaz de la norma.

Con base en que el art. 3.2.a) del Real Decreto 754/2005 establece que constituye el hecho imponible de la tasa láctea la producción y comercialización de leche por los productores por encima de la cantidad de referencia individual, siempre que se sobrepase la cantidad de referencia asignada a España, la parte actora entiende que la inclusión ex novo, dentro de la aplicación de la tasa, de la leche producida contradice la normativa comunitaria en vigor, pues el art. 1 del Reglamento (CE) nº 1788/2003, del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, se refiere al establecimiento de un "tasa sobre las cantidades de leche de vaca y otros productos lácteos que se "comercialicen"por encima de la cantidad de referencia. También los Reglamentos (CEE) nº 804/1968, nº 856/1984, nº 3950/1992 se referían a que la tasa suplementaria se adeudaría por todas las cantidades de leche o equivalente de leche "comercializada"...

Este primer motivo de impugnación no puede prosperar si se tiene en cuenta lo que en realidad representa la tasa láctea, que no es otra cosa que la exteriorización de uno de los elementos esenciales del funcionamiento ideal de un sistema de derechos de producción.

Considerada la organización común de mercados de la leche y los productos lácteos como un sistema de derechos de producción europea, y siendo connatural a él la fijación de un máximo de producción para todos y cada uno de los países de la Unión, resulta un elemento esencial de tal sistema la determinación del gravamen que ha de recaer sobre quienes excedan o vulneren las producciones y condiciones de producción y comercialización establecidas.

Por ello, tradicionalmente, desde su implantación por el Reglamento CEE 856/84, la tasa láctea se ha configurado como un mecanismo encaminado a lograr el equilibrio en el sector lácteo, reduciendo los desajustes entre la oferta y la demanda, gravando con la tasa el sobrepasamento de determinados niveles de comercialización fijados para cada Estado, y entre los productores del mismo. El Real Decreto 754/2004, de 24 de junio, no altera la configuración de la tasa láctea en cuanto instrumento comunitario de intervención del mercado de la leche y de los productos lácteos, sino que regula, a su lado, una exacción parafiscal nacional, cuyos elementos esenciales está definidos en la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (art. 116 ) y que se exigirá por el incumplimiento de una serie de obligaciones (declaración de leche comercializada y autorización de compradores) conducentes a identificar el origen de toda la leche comercializada en España, haya o no exceso sobre la cantidad nacional de referencia. Esta es una de las medida tomadas por España para garantizar que la tasa se recauda correctamente y que recae sobre los productores que contribuyan al rebasamiento de la cuota nacional (art. 17 del Reglamento (CE) 595/2004 de la Comisión, de 30 de marzo de 2004 ).

Configurada así la tasa, la expresión "producida y comercializada" que utiliza el Real Decreto impugnado [art. 3.2.a)] en nada altera el sentido del Reglamento CE 1788/2003 . El Real Decreto recurrido tan sólo contempla la producción como presupuesto de la posterior comercialización, pero no la erige en hecho determinante por sí solo del devengo de la tasa. Tampoco puede decirse que los párrafos b), c) y d) del art. 3.2 del Real Decreto 754/2005 supongan la creación de nuevos hechos imponibles para la tasa láctea contraviniendo el Reglamento 1788/2003 puesto que no se prevé la exacción de la tasa por motivos distintos al sobrepasamiento de la cantidad nacional de referencia.

Sin dejar de reconocer que la dualidad de conceptos empleados por el Real Decreto 754/2005 parecen referirse a realidades distintas, lo cierto es que no hay modificación ampliatoria o extensiva de ámbito de la tasa láctea. En efecto, el art. 4.1 del propio Real Decreto 754/2005 dice que los productores podrán dar a la leche y a los productos lácteos obtenidos en sus explotaciones los siguientes destinos: a) Venta directa al consumo o cesión gratuita. b) Entregas a compradores autorizados. c) Autoconsumo.

Pues bien, el apartado 2 del mismo art. 4 preceptúa que toda la leche producida, deducido el autoconsumo, en todas sus fases y con independencia de su destino final, queda sometida al régimen de la tasa láctea, incluida la que hubiese sido donada o cedida gratuitamente. A tal efecto, se considera autoconsumo la leche que se utilice para la lactancia de terneros en la explotación, siempre que queda suficientemente probada; con un límite máximo de 10 kg. por ternero y día de presencia en la explotación, durante un periodo máximo de 150 días. Será también considerado autoconsumo la leche destinada a la alimentación familiar en la explotación en cantidad de un kg. por persona y día hasta un máximo de 10 kgs. diarios por explotación.

Como bien puede advertirse, exceptuándose la leche destinada al autoconsumo (considerándose autoconsumo la leche que se utilice para lactancia de terneros en la explotación o la que se destine a la alimentación familiar en la misma explotación), que se comprende fácilmente que no se considere sujeta al régimen de la tasa láctea, toda la demás leche que se produzca se presume destinada a la comercialización, incluida la que hubiese sido donada o cedida gratuitamente lo que, ciertamente, supone una presunción de comercialización muy rigurosa.

No hacen falta grandes esfuerzos dialécticos para comprender que si toda la leche producida, deducido el autoconsumo (en los modestos términos en que es concebido), se considera destinada a la comercialización y, consecuentemente, sujeta al régimen de la tasa láctea, incluida la que hubiese sido donada o cedida gratuitamente, forzoso será admitir que la tesis a que llega a la parte actora no tiene fundamento objetivo alguno. La recta interpretación de los arts. 3.2.a) y 4.2 del Decreto impugnado lleva a la conclusión de que toda la leche producida está destinada a la comercialización, deducido sólo el autoconsumo de leche para la lactancia de terneros y para la alimentación familiar de los que residan en la explotación.

No cabe olvidar, en este punto, que el Reglamento (CE) 595/2004, de 24 de Marzo de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 1788/2003, en su articulo 17, dispone que los Estados miembros adoptarán cuantas medidas sean necesarias para garantizar que la tasa se recaude correctamente y que recae sobre los productores que contribuyeron al rebasamento.

Dichos productores vienen definidos en el art. 5, apartado c), del Reglamento (CE) 1788/2003, entendiéndose como el agricultor cuya explotación esté situada en el territorio geográfico de un Estado miembro y que produzca y comercialice leche o se prepare para hacerlo a muy corto plazo. De la literalidad del texto se desprende la imposibilidad de separar la producción de la comercialización en cuanto que para comercializar la leche es necesario, previamente, haberla producido.

La parte actora considera dudosa y contraria a la normativa de la Unión Europea sobre la materia la configuración de la tasa láctea en el Decreto impugnado como exacción parafiscal.

El desarrollo reglamentario que se produce mediante el Real Decreto 754/2005 obedece a una previsión específica contemplada en la Ley 62/2003 de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, la cual crea legalmente en el ordenamiento jurídico español la tasa láctea con la naturaleza específica de exacción parafiscal, no con la que se deriva de su denominación, naturaleza que por no figurar expresamente como tal ha sido la causa de erróneas interpretaciones. De esta forma se garantiza el encaje legal de la figura en el sistema a la vista del fundamento legal citado. Así pues, la tasa láctea viene a ser considerada --así lo dice el art. 3.1 del Real Decreto 754/2005 -- como una exacción parafiscal de las previstas en el art. 26.2 de la Ley 230/1963, General Tributaria, en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en la que se prevé su establecimiento por Real Decreto, y en la Disposición Adicional Primera de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria .

La calificación de la tasa láctea como una exacción parafiscal permite que la recaudación de la tasa pueda beneficiarse de la aplicación de los procedimientos tributarios. Esa calificación permite, así mismo, aplicar otras normas tributarias, como las relativas a la inspección tributaria, la revisión de actos en vía administrativa o el régimen y procedimiento sancionador. En este sentido, aunque la calificación como exacción parafiscal se introdujo por primera vez en el Real Decreto 291/2004, de 20 de febrero, las normas reglamentarias anteriores preveían la aplicación supletoria de la Ley General Tributaria y de su normativa de desarrollo a la tasa láctea.

Como decía el dictamen emitido por el Consejo de Estado el 19 de febrero de 2004, lo que por algunos fue denominado el "fenómeno parafiscal" (la existencia de un sistema heterogéneo de figuras tributarias orilladas respecto al sistema tributario normal y funcionando sin sometimiento a los principios jurídicos informadores del ordenamiento financiero) y se halló vinculado a las nuevas funciones atribuidas a la Administración especializada moderna (obligada a cumplir nuevos fines por un Estado social de derecho que demanda nuevas fuentes de financiación para dotar a nuevos entes y actividades), ha terminado dando paso a una comprensión de las exacciones parafiscales como un simple instrumento técnico creado para atender la satisfacción de nuevas necesidades. Se considera así como exacción para fiscal toda percepción coactiva --especialmente de entidades del sector institucional (aquí el FEGA)-- cuyo producto se afecte a los fines propios de éste y sin tener reflejo en el Presupuesto del Estado. Sus notas, pues, serían coactividad, extrapresupuestariedad y afectación.

Antes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que las recoge y menciona en su Disposición Adicional Primera diciendo simplemente que "las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta ley en defecto de normativa específica", su última regulación estaba constituida por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, fundamento legal expresamente invocado por el Real Decreto 754/2005 respondiendo a sus exigencias de regulación.

La configuración de la tasa láctea como exacción parafiscal viene a enlazar directamente con las sentencias de la Audiencia Nacional, (Sentencias de la Sección Séptima de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo: Num. de recurso 1325/2001 --de 9 de junio de 2003--; 1709/2001 --de 16 de junio de 2003--; 116/2001 --de 31 de diciembre de 2002--; 451/1999 --de 15 de marzo de 2002 --, entre otras) donde se expresaba de modo reiterado el hecho de que, sin perjuicio de la aplicabilidad directa en España del régimen de la tasa láctea (por su fundamento comunitario que las hace de obligado cumplimiento, en los casos de referencia por aplicación del Reglamento 3950/92, del Consejo, de 28 de diciembre ) es lo cierto que no puede hablarse de "tasa" en España en el mismo sentido que se predica dentro del ordenamiento comunitario.

En la misma línea se pronunció este Tribunal Supremo desde su sentencia de 28 de abril de 2004 ; en la que se decía: "ha de destacarse, primero, que el art. 26 de la LGT define las tasas y la que es objeto de las presentes actuaciones no encaja en tal precepto, ni tampoco en el concepto genérico previsto en los arts. 6 de la Ley 8/1989 y 20 de la Ley 39/1988 (de Haciendas Locales); y, segundo, que no puede, tampoco, subsumirse el hecho imponible de la Tasa Suplementaria aquí cuestionada en los supuestos comprendidos en el art. 143 de la LGT (de modo que tal Tasa Suplementaria corresponde, en realidad, a la categoría de las exacciones parafiscales, de carácter regulador para la producción agrícola, ganadera o industrial de la Unión Europea y para la fijación del correspondiente precio -según el art. 26.2 de la LGT -, y resulta, pues, de aplicación la Disposición Adicional Segunda de la citada Ley 8/1989, que permite el establecimiento de tales exacciones reguladoras por medio de Real Decreto, salvaguardándose, así, en este caso, el principio de legalidad)". La naturaleza de exacción parafiscal de la Tasa Láctea ha sido corroborada en las posteriores sentencias de esta Sala de 2 y 19 de diciembre de 2005 (recursos nums. 5833/2003 y 43/2004 ) y en la sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de febrero de 2001 .

Es de tener en cuenta que, ciertamente, la incorporación de las normas comunitarias al Derecho interno ha de hacerse con respeto a la legalidad constitucional y conforme a las normas de nuestro sistema jurídico. En dicho sentido los arts. 31.3 y 133 de la Constitución Española, el art. 7.b) de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988, los arts. 10, 28, 30 a 32 47 y 53 de la Ley General Tributaria y el art. 10 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, son claros en cuanto a la necesidad de que el establecimiento de una tasa y sus elementos esenciales se haga mediante una disposición con rango de ley, circunstancias que no han concurrido hasta el momento presente en la regulación interna de la tasa suplementaria de la cuota láctea (tasa láctea).

En efecto, sentado por el art. 10.2.d) de la Ley de Tasas y Precios Públicos que los elementos esenciales de la tasa deben ser determinados por una ley (lo que no es un sino un trasunto de lo que el Tribunal Constitucional señaló al enjuiciar la primera redacción de dicha Ley de Tasas con ocasión de su Sentencia 185/1995, de 14 de diciembre ), no había podido ser incardinada hasta el momento presente la regulación de la tasa láctea (pese a su nombre y superior fundamento comunitario) dentro de lo que era el régimen general de las tasas.

Tal era la situación anterior, la cual a todas luces demandaba un cambio normativo cuyo sustento último viene a ser aportado por el juego de los nuevos preceptos legales de las exacciones para fiscales: así, la Disposición Final Primera de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y la Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en la que se prevé su establecimiento por Real Decreto.

Se supera así el hecho de que sea considerada la tasa láctea hasta el momento presente como un mero "incentivo económico negativo", atribuyéndole ahora una categoría jurídica de entre las posibles en nuestro ordenamiento.

Para la parte recurrente, es incorrecto decir --como dice el art. 3.9 del Real Decreto 754/2005 impugnado-- que "la tasa láctea constituye un ingreso al presupuesto comunitario en la parte que corresponde al rebasamiento de la cantidad de referencia nacional asignada a España a lo largo de un período determinado". Constituye un ingreso del presupuesto nacional, aplicable a la financiación de actuaciones de mejora en el sector lácteo, en los demás casos.

El carácter de medida de intervención viene dada por el art. 22 del Reglamento (CE) nº 1788/2003 que establece, como destino de la tasa, que se considerará parte de las intervenciones destinadas a regularizar los mercados agrícolas y se destinará a la financiación de los gastos del sector lácteo. Tal especificación comporta, en materia de Presupuestos de la Unión Europea, el llevarlo al capítulo 20 de los presupuestos destinado a los gastos de intervención en los mercados, que por su especificidad significa pagos para la Unión Europea procedentes de la compra de productos a los precios de intervención de los mercados agrarios. Pero no sólo esto, sino que también hay otros, los denominados en la nomenclatura comunitaria gastos negativos, que en puridad son los ingresos que la Unión Europea debe recibir. Tal es el caso en estudio procedente de la tasa. No cabe olvidar que el artículo 82 de la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria

, dispone que se autoriza al Ministerio de Economía a llevar a cabo las operaciones de tesorería que exijan las relaciones financieras con la Unión Europea. En el marco anterior, quedan incluidas, en todo caso, en su apartado a), las compras de productos así como las subvenciones y otras intervenciones financieras por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola.

En cuanto a que es el Estado el deudor de la tasa, en efecto el art. 3 del citado Reglamento 1788/2003 dice en su apartado 1 que los Estados miembros serán deudores respecto de la Comunidad de la tasa que resulte del rebasamiento de la cantidad nacional de referencia. Pero más adelante añade en su art. 4 que la tasa se repartirá íntegramente, conforme a los arts. 10 y 12, entre los productores que hayan contribuido a cada uno de los rebasamientos de las cantidades de referencia nacionales.

Por otro lado, el apartado 3 del art. 15 del Reglamento (CE) 595/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) 1788/2003, índica que los Estados miembros declararán cada año, a más tardar en Septiembre, a la sección de Garantías del Fondo Europeo de Orientación de Garantía Agrícola, los importes derivados del artículo 3 de Reglamento (CE) 1778/2003,.

Siendo ésta la normativa, no cabe duda que el precepto cuestionado trata de recoger su filosofía al representar la tasa para la Unión Europea una partida que reduce los gastos del sector lácteo.

De todo lo razonado, se deduce la necesidad de desestimar el recurso contenciosoadministrativo, al no contradecir el Real Decreto impugnado, en los extremos cuestionados, la normativa comunitaria, sin que se aprecien circunstancias del art. 139.1 para una expresa imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.