La dimensión técnica: la articulación jurídica de las políticas familiares y su conexión con la seguridad social
| Autor | Óscar Buenaga Ceballos |
| Cargo del Autor | Licenciado en Derecho por la Universidad de Cantabria |
| Páginas | 177-197 |
CAPÍTULO IX.
LA DIMENSIÓN TÉCNICA: LA ARTICULACIÓN
JURÍDICA DE LAS POLÍTICAS FAMILIARES Y SU
CONEXIÓN CON LA SEGURIDAD SOCIAL
1. INTRODUCCIÓN: LOS ÁMBITOS JURÍDICOS DE LA PROTECCIÓN
FAMILIAR
Fijados los objetivos de las políticas familiares, el segundo gran paso es llevarlas a la
práctica, esto es, articularlas técnicamente a través de normas jurídicas. En este sentido, las
medidas de política familiar, o de protección a la familia si se quiere, se pueden articular de
muy diferentes formas, las cuales plantean distintos problemas que deben resolverse a la
hora de conceder las medidas de protección.
Desde el punto de vista de la política familiar, las prestaciones familiares se conciben
como el conjunto de medidas económicas que los poderes públicos otorgan a la familia
para subvenir a sus necesidades. La articulación técnica de dichas medidas económicas
varía según los países, pero siempre se han centrado en prestaciones económicas directas o
indirectas. El otorgamiento de medidas económicas directas consiste en el establecimiento
de prestaciones económicas que se conceden a una persona en razón de un hecho familiar,
como puede ser contraer matrimonio, tener un hijo, la crianza del mismo, la pérdida del
cónyuge, la pérdida del padre o de la madre, la atención a un pariente minusválido o mayor
de cierta edad, etc. Estas prestaciones exigen a la hora de su concesión detallar con la máxima
exactitud este hecho familiar por el que se conceden y determinar también a qué miembro
de la familia se atribuyen, pues aunque sea la familia lo que se protege es preciso atribuir el
derecho a la prestación a un miembro de la familia, normalmente a quien soporta la carga
económica del hecho familiar.
En cuanto a las medidas económicas indirectas, estas se articulan técnicamente por la
vía de deducciones, reducciones o bonifi caciones en el ámbito fi scal, de concesión de ayudas
públicas con fi nalidades diversas (vivienda) o por la utilización de distintos servicios públicos
(educación, transporte, etc.).
La política familiar tradicional ha utilizado estas técnicas de protección, y es constatable
cómo las prestaciones directas se han articulado como prestaciones de Seguridad Social en
los distintos Ordenamientos Jurídicos europeos.
Oscar Buenaga Ceballos
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Las denominadas políticas familiares de los Estados se han articulado técnicamente a
través de 3 grandes ámbitos o sectores jurídicos: el Derecho fi scal, el Derecho del Trabajo
y el Derecho de la Seguridad Social.
2. LA PROTECCIÓN FISCAL DE LA FAMILIA
El Derecho fi scal es una de las grandes vías a través de las cuales puede articularse la
protección de la familia. Es más, constituye una técnica de protección económica de la fami-
lia alternativa a la Seguridad Social. Incluso, históricamente, las prestaciones familiares se
han articulado en algunos países como parte del sistema fi scal, mientras que en otros se han
integrado en la Seguridad Social, o incluso han actuado como dos técnicas complementarias
de protección familiar.
El sistema fiscal, básicamente a través del impuesto sobre la renta de las personas
físicas, pretende, sin duda, una redistribución de la renta, de tal forma que, en lo que a
política familiar se refi ere, se busca el objetivo de que las personas con familiares a cargo
“reciban” del erario público prestaciones negativas, articuladas normalmente en forma de
deducciones en la cuota del impuesto, por el hecho de tener dichos familiares a cargo. Este
es el caso de nuestro país, donde se ha venido siguiendo este sistema de deducciones en la
cuota tributaria del IRPF para conseguir una adecuación de la carga tributaria a la dimensión
y a las circunstancias familiares del sujeto pasivo. Incluso la familia se consideró como
unidad contribuyente344 en el sistema diseñado por la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del
Impuesto de las Personas Físicas y ello a pesar de que formalmente la condición de sujeto
pasivo se reservase a las personas físicas y no a la unidad familiar, como preveía el proyecto
de dicha Ley345. Como resulta sabido, en 1989 la STC 45/1989, de 20 de febrero, declaró
inconstitucional la Ley 44/1978, entre otros aspectos, por no prever para los miembros de
la unidad familiar la posibilidad de sujeción separada al impuesto.
La Ley 40/1998, de 9 de diciembre, reguladora del IRPF (luego, refundida con sus modi-
fi caciones posteriores en el RD-Leg. 3/2004, de 5 de marzo) estableció una nueva regulación
de este impuesto que abandonó la técnica de protección a la familia basada en las deducciones
de la cuota para transformarla en el establecimiento del denominado mínimo familiar, que
se articula jurídicamente como una partida negativa en el iter de cuantifi cación de la base
imponible, que en su cifra fi nal constituye la auténtica expresión de la renta disponible del
contribuyente346. La protección a la familia pasó así a tener un lugar importante en la regu-
344 Véase con carácter monográfi co PEREZ DE AYALA, C., La unidad familiar en el impuesto sobre la
renta, Tecnos, Madrid, 1986, passim.
345 MEDEL CAMARA, B., “Consideraciones fi scales en torno a la familia”, en Papeles de Economía Es-
pañola, núms. 12/13, 1982, págs. 367 y 375. En este sentido también puede verse RAMALLO, J., “La unidad
familiar como sujeto en el Ordenamiento Tributario Español”, en Revista Española de Derecho Financiero, núm.
29, 1981. COLMENAR, S., “El sujeto: la unidad familiar”, en Revista de Derecho Financiero y de Hacienda
Pública, núm. 142, 1979. DRAKE, R., “La familia en la presente reforma tributaria”, en Revista de Economía
Política, núm. 80, 1978. PALAO, C., “El tratamiento de la familia en la imposición sobre la renta”, en Revista
Española de Derecho Financiero, núm. 29, 1981.
346 CENCERRADO MILLAN, E. El mínimo exento en el Sistema Tributario Español, Marcial Pons, Madrid,
1999, págs. 162 y 166. En general, sobre el mínimo exento familiar véanse las págs. 40 y 161-175. MARTIN,
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