La dimensión exterior de la oficina europea de apoyo al asilo (EASO): una agencia esencial en la implementación del sistema europeo común de asilo (SECA)
| Autor | Montserrat Pi Llorens/Esther Zapater Duque |
| Páginas | 183-200 |
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Desde el Programa de Tampere, la política de inmigración y asilo ha adquirido cada vez más importancia como prioridad estratégica en la acción exterior de la Unión Europea. A medida que se han ido adoptando instrumentos legislativos y normativos para alcanzar con efectividad los objetivos que los Tratados prevén en este ámbito, ha surgido la necesidad de recurrir a la figura de la agencia para coordinar y apoyar la acción de los Estados miembros en la implementación del Sistema Europeo Común de Asilo1. El nacimiento de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo obedece a este propósito, difícilmente alcanzable desde las redes existentes de los Estados miembros o de la estructura organizativa de las instituciones de la Unión, especialmente en el caso de la Comisión Europea.
Aunque el objetivo principal gire en torno a la necesidad de coordinación interna entre Estados con procedimientos y normativas distintas en un espacio con fronteras interiores difusas, la transnacionalidad de las políticas de inmigración y asilo muestran claramente la complejidad de distinguir entre la dimensión interna y externa de dichas políticas, interconexión que se extiende a los instrumentos y medios empleados en su desarrollo. Por ello, la EASO lleva a cabo actuaciones con terceros países y con otros organismos internacionales, como es el caso de ACNUR, sin que por ello deba concluirse que la Oficina pueda llevar a cabo su propia política exterior en materia de inmigración y asilo. Dicho aspecto se prevé expresamente en su Reglamento de creación, como se verá más adelante, pero aunque desde el punto de vista del Derecho internacional público su actuación internacional pueda considerarse claramente limitada, resulta interesante analizar en qué consiste el papel de la Oficina en la dimensión exterior de las políticas de inmigración y asilo, especialmente en el marco del SECA, y a través de qué actuaciones se desarrolla. Ello nos proporcionará elementos para el debate sobre el papel internacional de las agencias del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, principal objetivo de la monografía en la que se incluye este artículo.
El nacimiento de la EASO (en adelante, la Oficina) como agencia tiene lugar en mayo del 2010, tras la aprobación de su Reglamento fundacional2
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y se enmarca en el Plan de política de asilo que la Comisión adoptó en junio de 2008, en el que se anunciaba la intención de desarrollar el Sistema Común de Asilo Europeo. En él, se proponía la revisión de los instrumentos legales existentes hasta entonces con el fin de lograr una mayor armonización de las normas aplicables, y reforzar el apoyo a la cooperación práctica entre los Estados miembros. En este sentido, la EASO nace con la principal misión de aumentar la coordinación de la cooperación operativa entre los Estados miembros, a fin de garantizar que se apliquen eficazmente las normas comunes existentes en la Unión Europea en materia de inmigración y asilo.
Aunque se trata de una de las últimas agencias creadas hasta ahora por la Unión Europea en el marco del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, debe señalarse que la necesidad de crear un organismo de este tipo se fue poniendo en evidencia prácticamente desde el mismo momento en que se iniciaron los primeros pasos en la instauración de un Sistema Europeo Común de Asilo, tras la renovación del marco jurídico en materia de inmigración y asilo que instauró el Tratado de Ámsterdam y la decisión política adoptada en el Consejo Europeo de Tampere en 1999.
En concreto, fue en el Programa de La Haya de 2004 donde se propuso la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo3. En dicho Programa se establecía que las estructuras dedicadas a la cooperación práctica debían transformarse, sobre la base de una evaluación, en una Oficina europea de apoyo a todas las formas de cooperación entre Estados miembros en el ámbito del sistema europeo común de asilo. La justificación era la siguiente: a medida que se extendiese la cooperación práctica, la coordinación de las diversas actividades correspondientes exigiría un esfuerzo y una participación cada vez mayores para proporcionar el apoyo necesario a las autoridades nacionales responsables del asilo. Estas demandas podrían ser susceptibles de exceder la capacidad de la futura red de cooperación en materia de asilo entre los Estados miembros, también en proceso de creación. A ello debía añadirse la existencia de actividades de mantenimiento relacionadas con la conservación de la información, la puesta al día de fuentes y referencias documentales y la revisión de las directrices pertinentes, datos relevantes para la creación de un «portal común» de información sobre los países de origen y su posterior desarrollo en una base de datos de la Unión Europea.
Aunque en las etapas iniciales dicha función podría formar parte del mandato de la red, desde el inicio se contempló un escenario en el que las
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actividades de cooperación adquirirían pronto un volumen que requeriría una descentralización respecto de la Comisión de las funciones más técnicas, a partir de una estructura más estable que la proporcionada por la red de cooperación. Es en este contexto que la Comisión, en su Comunicación de 20064, preveía la elaboración de un informe sobre los progresos realizados al final de la primera fase de actividades, a principios de 2008, incluyendo una evaluación de las posibilidades de financiación y de la conveniencia de seguir desarrollando la red de cooperación en materia de asilo, a fin de conservar la experiencia y la información acumuladas y asegurar el carácter previsible, la coherencia y la continuidad de los servicios prestados a los Estados miembros. Sobre la base de dicha evaluación, se realizaría un estudio de viabilidad sobre la creación de una Oficina europea de apoyo a todas las formas de cooperación entre Estados miembros, una vez establecido el procedimiento común de asilo previsto en el programa de La Haya.
En esta nueva fase podría preverse que la Oficina europea de apoyo desempeñase una función de apoyo técnico al funcionamiento del «portal común» de información sobre los países de origen y a la base de datos sobre dichos países. A esta función principal se añadirían otras competencias de tipo formativo, incluyendo un servicio de formación en todos los aspectos relacionados con la aplicación del sistema europeo común de asilo. En este sentido, la Oficina también coordinaría las respuestas a situaciones de especial presión y tendría un papel en el proceso de tramitación conjunta de peticiones de asilo en la Unión Europea, elemento clave de la plena realización del sistema europeo común de asilo.
Una vez definidos los objetivos y principales competencias de la oficina, el debate se centró en la elección del diseño estructural del nuevo organismo. En el Libro Verde sobre el futuro sistema común de asilo5, se plan-tearon las posibles opciones sobre el diseño de la futura oficina, obteniéndose el beneplácito político por parte del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior en abril de 20086. En dicho Consejo se acordó solicitar a la Comisión un posible calendario sobre la efectiva creación de la Oficina. De acuerdo con dicha solicitud, la Comisión Europea propuso la creación de la EASO el 18 de febrero de 2009 y durante el primer trimestre de 2010 el Parlamento Europeo y el Consejo acordaron la creación de la Oficina, aprobando el reglamento de 2010 ya mencionado. Desde el 1 de febrero de 2011, entró en funcionamiento la Oficina como una nueva agencia de la
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Unión Europea y el 24 de mayo de 2011 se firmó el «acuerdo de sede» entre el Gobierno de Malta y la Oficina, tal y como se preveía en el Reglamento de creación7. El 19 de junio de 2011, la sede de la EASO se inauguró oficialmente en Malta.
Tal y como se establece en su reglamento, y de acuerdo con su misión, la Oficina es concebida como un organismo de la Unión dotado de personalidad jurídica propia8, con capacidad necesaria para ejercer las competencias de ejecución reconocidas en el reglamento. Nace así como una agencia de tipo regulador o, si se prefiere, de tipo descentralizado, independiente en los aspectos técnicos y por consiguiente con autonomía jurídica, administrativa y financiera. Dicha opción, planteada desde el principio por la Comisión, tras la elaboración de un análisis de impacto9, fue una apuesta bien meditada, descartando otras opciones que a priori parecían de interés. En efecto, tal y como menciona F. Comte10, en el análisis de impacto se analizaron, al menos, otras tres posibilidades: la creación de una Unidad específica inserida en la estructura de la Comisión, la instauración de una agencia de tipo ejecutivo y la institucionalización de una red específica (network). Sin embargo, todas ellas contaban con poderosos inconvenientes.
Así, en el caso de la primera opción, la creación de una unidad dentro de...
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