Introducción. Sobre la difícil encrucijada del Derecho urbanístico español en la década de los 90

AutorJuan Pemán Gavín
Páginas17-24

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1. Avatares y dificultades del Derecho urbanístico en España durante el período 1990-1998

No resulta en modo alguno sencillo hacer una narración que, de forma breve, alcance a dar cuenta cabalmente de los diversos avatares por los que ha atravesado el Derecho urbanístico español en la década de los 90. Pero no cabe duda de que cualquiera que haya seguido el desenvolvimiento de este sector del ordenamiento en los últimos años no dejará de convenir en que hay expresiones como crisis, desorientación, polémica, o provisionalidad e incertidumbre, que no podrían faltar en cualquier intento de descripción de cuanto ha acontecido en estos años en torno al Derecho urbanístico.

Observando de forma global la trayectoria que ha seguido este sector del ordenamiento desde la aprobación de la Constitución hasta la actualidad, me parece particularmente sorprendente el contraste que existe entre el clima relativamente asentado y pacífico que se vivió en la década de los 80 en el urbanismo español -tanto desde el punto de vista legislativo como doctrinal- y los no pocos vaivenes y controversias que se han producido en la década siguiente, en cuyo tramo final estamos ya inmersos.

Sorprende ciertamente en relación con ello el contraste entre la naturalidad con la que la legislación del suelo de 1975-1976 -derivada de una Ley aprobada por las Cortes en el tramo final del Régimen de Franco- sobrevivió al cambio constitucional y al nuevo escenario del Estado de las Autonomías, viniendo a presidir con autoridad incuestionada el urbanismo español de los años 80 y, de otra parte, el período de ebullición que, tanto enPage 18 el terreno de la producción normativa como en el del debate doctrinal, se abrió con la promulgación de la Ley 8/1990, de 25 de julio, y con el texto refundido de 1992 derivado de dicha Ley.

En efecto, la Ley del Suelo de 1976 no sólo logró consolidar y acrecentar el caudal de prestigio y buena imagen que para la legislación urbanística había ganado ya la primera versión de la Ley del Suelo de 1956, sino que vino a incorporar no pocos elementos nuevos dotados de indudable modernidad -estoy pensando en aspectos tales como la incorporación del concepto de ordenación del territorio, el énfasis en los estándares urbanísticos como instrumento de garantía de unos mínimos de calidad del medio urbano, o las evidentes preocupaciones ambientalistas que añoran en el texto de la Ley- que le permitieron anticiparse en buena medida a los conceptos y principios que en torno a la materia asumiría luego el texto constitucional de 1978.

Ello explica la apuntada estabilidad con la que el ordenamiento urbanístico vivió el cambio constitucional y explica también la actitud de moderación en la producción legislativa autonómica observada en esta materia durante los años 80. Años durante los cuales las Comunidades Autónomas no se muestran en modo alguno incómodas operando al amparo de la legislación estatal, lo que se hace patente en el hecho de que se limiten a dictar una legislación complementaria respecto de aquélla, abordando tan sólo aspectos puntuales de la materia y sin cuestionar en modo alguno de modo global el corpus normativo contenido en la Ley del Suelo de 1976 y sus Reglamentos de desarrollo de 1978. Y esta legislación autonómica ni siquiera apararece además en todos los casos, puesto que hubo Comunidades Autónomas que se limitaron a aplicar pura y simplemente la legislación urbanísitca estatal.

En conjunto el clima existente era por tanto de estabilidad tanto en el terreno del intercambio de ideas -no se cuestionaba doctrinalmente la bondad de las opciones y principios asumidos por la Ley del Suelo de 1976- como en la producción normativa, pues las Comunidades Autónomas legislaban con parsimonia y sin pretender en modo alguno dotarse de una normativa urbanística completa diversa respecto a la incorporada a la Ley estatal.

Frente a ello, la promulgación de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones, vendría a determinar -como ha quedado apuntado- un punto de inflexión en relación con esta situación de relativa quietud, dando lugar a una etapa dominada por los vaivenes e incertidumbres en el plano normativo y por la intensa polémica en el debate doctrinal.

En efecto, es bien sabido que la reforma de la Ley del Suelo operada por la Ley 8/1990 -y el posterior texto refundido de 1992 derivado de la misma- no lograron suscitar el deseable consenso en torno a su oportunidad, sino que por el contrario, vinieron a abrir una amplia controversia que se manifestó por diversas vías: a) Desde el punto de vistaPage 19 jurídico, el cuestionamiento de la reforma se manifestó en su impugnación ante el Tribunal Consitucional por diversas Comunidades Autónomas, impugnación que afectó tanto a la Ley 8/1990 como al texto refundido de 19921. b) En el plano del debate técnico y politico, también surgieron voces críticas sobre el acierto de la nueva regulación, voces críticas que en algunos casos llegan a cuestionar las bases mismas sobre las que había venido descansando nuestro Derecho urbanístico desde 1956, y que además trascendían de lo que son meras opiniones individuales para llegar a asumirse institucionalmente; es el caso del conocido Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993 que se muestra decididamente partidario de promover reformas orientadas a introducir una mayor competencia en el mercado de suelo2. Por lo demás debe decirse que desde las propias instancias oficiales se impulsa una reflexión en torno a la política y legislación urbanísticas al poco tiempo de aprobarse el texto refundido de 1992, lo que presupone obviamente una cierta insatisfacción con el marco normativo viegente: me refiero concretamente a los trabajos realizados por la Comisión de Expertos sobre Urbanismo que, creada por el MOPTMA a finales de 1993, aprobó sus Recomendaciones en noviembre de 19943, así como el posterior documento aprobado por el Gobierno en enero de 1995 bajo el rótuk/'Medidas estructurales para atajar el problema de la escasez de suelo urbanizado", documento que contenía un programa de medidas que el Gobierno socialista no tuvo tiempo de desarrollar y aplicar en la anterior legislatura4.

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Este contexto de impugnaciones y debate terminaría proyectándose sobre el plano del Derecho positivo y además, como es bien sabido, de manera ciertamente contundente.

De una parte los aludidos recursos de inconstitucionalidad darían lugar a la importantísima sentencia constitucional 61/1997, de 20 de marzo, cuyos efectos sobtre el texto refundido de 1992 difícilmente podían ser más demoledores: no sólo se anulan numerosos preceptos del mismo de carácter...

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