El concepto jurídico de residuo, subproducto y materia prima secundaria (fin de la condición de residuo) y su relación con el REACH
| Autor | Luis Ángel Hernández Lozano |
| Cargo | Licenciado en Derecho, Máster en Derecho Ambiental por la Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA) |
| Páginas | 3-37 |
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Relación de abreviaturas:
CER Catálogo Europeo de Residuos.
COM (2007) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 21 de febrero de 2007.
LER Lista Europea de Residuos.
LRSC La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
NDMR Directiva 2008/98/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 19 de noviembre de 2008 sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas.
Reglamento REACH Reglamento (CE) nº 1907/2006, de 18 de diciembre de 2006.
STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
TCE Tratado de la Comunidad Europea.
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
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Conviene empezar por intentar precisar, que a pesar de la codificación de los conceptos de residuo, subproducto y materia prima secundaria (fin de la condición de residuo) en la Directiva 2008/98/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 19 de noviembre de 2008 sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas1(en adelante para referirnos a ella, lo haremos con el acrónimo NDMR), la precisión de estos conceptos se ha realizado, en su mayor parte, por vía jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, antes denominado Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJUE y TJCE respectivamente y por ambos Tribunal de Justicia europeo), con la finalidad de lograr unas definiciones precisas y cerradas, aunque si bien este objetivo parece lejos haberse cumplido2.
Al respecto la NDMR lo deja claro cuando atiende a las conclusiones del Consejo de 1 de julio de 2004, en las que "llamaba a la Comisión a presentar una propuesta de revisión de ciertos aspectos de la Directiva 75/442/CEE, derogada y sustituida por la Directiva 2006/12/CE, a fin de aclarar la distinción entre residuos y no residuos [...]"3 y dispone como primer objetivo de la Directiva "aclarar conceptos clave"4.
Esta necesaria concreción reside en el hecho de que el concepto jurídico de residuo desde un inicio ha sido controvertido, suscitando conflictos desde la entrada en vigor de la primera Directiva Marco de 1975, que han ido forjando una doctrina jurisprudencial al extremo de que el concepto de residuo pasó de ser un concepto normativo para convertirse en buena manera en un concepto judicial5, a lo que hay que sumar las dos nociones alternativas al concepto jurídico de residuos: subproducto y materia prima secundaria, que se han ido
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forjando hasta adquirir primero carta de naturaleza jurisprudencial y después carácter normativo en la NDMR6.
Conceptos todas ellos nada baladíes, ya que una de las principales consecuencias de que una determinada sustancia u objeto caiga dentro de la definición del concepto de residuos es su sumisión a un régimen jurídico caracterizado por un elevado grado de intervencionismo (autorizaciones, registros, notificaciones, limitaciones, prohibiciones de exportación e importación, documentos de control y seguimiento, declaraciones, etc.) por parte de la administración pública7.
En este sentido hay que tener en cuenta que casi toda la regulación comunitaria en materia de residuos, con la excepción de los residuos de envases se realiza en base al actual artículo 192 del TFUE (antiguo artículo 175 TCE), con el objetivo de la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente y la protección de la salud de las personas8, pasando "a ser un objetivo secundario la protección del establecimiento del mercado interior, lo que permite y legítima la adopción de medidas por parte de los Estados miembros que supongan límites justificados a la libre circulación de los residuos"9.
A consecuencia de todo lo anterior y como ya se ha anunciado han ido surgiendo una serie de realidades afines al concepto jurídico de residuo que tratan de escapar al mismo10, de ahí la necesidad manifestada por la NDMR de aclarar estos conceptos clave (residuo, subproducto y materia prima secundaria), que no pueden ser entendidos sin la variada jurisprudencia europea que se ha producido y seguramente seguirá produciéndose en esta materia, al tratarse de conceptos no cerrados.
Así la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 7 de marzo de 2013 (Asunto C-358/11), resulta de gran interés en este debate, ya tiene por objeto la interpretación de la relación entre NDMR y el Reglamento
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(CE) nº 1907/2006, de 18 de diciembre de 2006 (en adelante Reglamento REACH), pudiendo clarificar, al menos en ese asunto, la relación entre la normativa sectorial de residuos y la de sustancias peligrosas.
A tal fin nos decantamos por un trabajo de investigación jurídicodescriptiva, con la finalidad de ofrecer una imagen lo más cercana posible al actual concepto de residuo, subproducto y materia prima secundaria.
La NDMR en su considerando 8, presenta como primer objetivo "aclarar conceptos clave, como las definiciones de residuo [...]", de hecho su artículo 3 contiene veinte definiciones frente a las siete que ofrecían sus precedentes.
Esto no es sino una respuesta al problema que plantea la definición jurídica de residuo, básicamente en lo que se refiere a la determinación del momento a partir del cual una sustancia u objeto puede empezar a ser considerada como tal. Como señala Santamaría Arinas11, para determinar ese momento se hace necesario combinar un aspecto subjetivo, es decir la voluntad del poseedor, con un aspecto objetivo, que permite a las autoridades públicas prescindir de esa voluntad.
De la ponderación de ambos criterios se ha de conformar la definición de residuo, aunque hasta el momento parece que no se haya dado con un criterio general que logre el pretendido equilibrio entre ambos extremos.
De hecho, a partir de la definición de residuo dada por las Directivas 75/442 de 15 de julio y 2006/12 de 5 de abril ("cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y de la cual su poseedor se desprenda o
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tenga la intención o la obligación de desprenderse"), el Tribunal de Justicia europeo ha ido creando una doctrina jurisprudencial en torno al concepto jurídico de residuo, subproducto y fin de la condición de residuo (materia prima secundaria), que en gran parte ha sido recogida en la NDMR.
El anexo I de la Directiva 75/442 recogía 16 categorías de residuos, conteniendo dos cláusulas abiertas, concretamente la Q1 ("residuos de producción o de consumo no especificados a continuación") y la Q16 ("toda sustancia, materia o producto que no esté incluida en las categorías anteriores"), que permitían determinar a cualquier materia como residuo. A todo esto, se añadía, en su artículo 1.a) un mandato a la Comisión para que elaborará una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en al anexo I12. De esta manera la Comisión en 1993 aprobó dos listas europeas de residuos: el CER de residuos y de residuos peligrosos, que posteriormente fueron modificadas con la nueva lista aprobada por la Decisión 2000/532 de 3 de mayo (LER de residuos y de residuos peligrosos).
En todo caso, esta lista "pese a ofrecer una nomenclatura de referencia común, no tiene una carácter exhaustivo"13, en tanto la pertenencia a ella de una determinada sustancia u objeto no significaba por sí, su condición de residuo, sino que además era necesario que se ajustase a la definición de residuo de la Directiva, es decir, que su poseedor se desprendiese o tuviera la intención, o la obligación de desprenderse de ella.14.
La Directiva 2006/12 del Parlamento y del Consejo de 5 de abril relativa a los residuos, no introdujo ninguna novedad al respecto, no así sucede con la actual NDMR la cual retoca la tradicional definición de residuo que ahora se entiende como "cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse"15, sin ninguna remisión a las categorías del
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anexo I16, como hacían las Directivas anteriores, aunque se sigue manteniendo en vigor la Lista Europea de Residuos (LER)17.
Realmente la principal novedad de la actual NDMR es que incorpora al Derecho positivo el concepto jurídico de subproducto18y el de fin de la
condición de residuo19(materia prima secundaria), es decir el momento en que un residuo valorizado deja de serlo, en base a ciertos criterios que ya había avanzado el Tribunal de Justicia europeo.
Como ya ha sido indicado la inclusión de una determinada sustancia u objeto en la LER no significa que está fuese considerada de manera inmediata como residuo. Por consiguiente, la idea básica del Tribunal de Justicia europeo20es que "la condición de residuo dura mientras el poseedor de la sustancia de que se trate se desprenda o tenga la intención o la obligación de...
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