Marco jurídico de la extracción de hidrocarburos mediante fractura hidráulica (Fracking)

AutorElisa Moreu Carbonell
CargoProfesora titular de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza
Páginas1-43

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I Introducción. La edad de oro de los hidrocarburos no convencionales

Hasta hace muy poco tiempo la explotación de hidrocarburos (líquidos o gaseosos) mediante fractura hidráulica era una actividad industrial relativamente desconocida entre nosotros, al menos en el espacio europeo, y no solo desde la perspectiva jurídica que orienta la presente investigación. Despacio, sin hacer mucho ruido, los medios de comunicación recogen noticias relacionadas con la puesta en marcha de proyectos de exploración de recursos no convencionales; organismos e instituciones europeos elaboran informes al respecto; y se publican estudios sobre su repercusión económica y ambiental. El impacto mediático del documental Gasland, del realizador norteamericano Josh Fox2, unido a un incremento pasmoso de los permisos solicitados y concedidos en el territorio europeo, están empezando a focalizar la atención sobre estos hidrocarburos "no convencionales" y sus técnicas de extracción. Para ALONSO SUÁREZ y MINGO GONZÁLEZ, estamos ante una "revolución silenciosa", si bien Benavides Salas considera "harto sorprendente" que las nuevas tecnologías para la explotación de yacimientos no convencionales apenas hayan provocado resistencias ni generado críticas, cuando proyectos energéticos o de infraestructuras menos dañinos han dado lugar a dramáticas reacciones en el pasado3.

A denunciar estas lagunas o incongruencias, definir el marco jurídico aplicable y ofrecer propuestas de regulación se dedican las páginas que siguen.

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Los recursos no convencionales son hidrocarburos (petróleo y gas) que, por estar atrapados en rocas madre poco permeables o por tratarse de fluidos de muy alta viscosidad, no se pueden extraer sin el empleo de una tecnología especial, distinta de las técnicas clásicas utilizadas durante el auge de los hidrocarburos en el siglo XX. Según la definición del Instituto Geológico y Minero de España (IGME), el hidrocarburo no convencional "no puede ser producido con rentabilidad a menos que el yacimiento sea estimulado por fractura hidráulica masiva o recurriendo a la perforación de multilaterales desde un pozo principal"4. En la actual coyuntura económica representan una atractiva fuente de recursos en yacimientos que se daban por agotados y están generando enormes expectativas de inversión económica, especialmente en el sector gasístico. Hasta tal punto que la extracción de gas no convencional supone ya el 15% de la producción mundial de gas, aunque sus reservas constituyen tan solo el 4% del total.

El término hidrocarburo no convencional es poco afortunado, ya que "no convencional" no es un rasgo intrínseco del recurso (tanto el gas como el petróleo obtenidos son, composicional y genéticamente, exactamente iguales), sino de las características geológicas del yacimiento donde se ubica, de las condiciones en las que están atrapados en la roca madre y de la técnica empleada para su extracción. Como digo, la explotación de un yacimiento no convencional exige la estimulación de la roca madre donde se encuentra atrapado el recurso, y para eso se utiliza una técnica de estimulación conocida como fractura hidráulica (del inglés hydraulic fracturing o fracking) que -simplificadamente- consiste en inyectar a muy alta presión millones de litros de agua mezclados con productos químicos y arena en los yacimientos del subsuelo, a unas profundidades en torno a los dos kilómetros, para conseguir que la roca se rompa y libere el recurso a través de una serie de pozos (cientos de ellos) excavados en la superficie.

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Desde hace décadas se sabe que existen reservas de este tipo en muchas zonas donde se explotaban yacimientos convencionales de hidrocarburos. Tampoco la fractura hidráulica es una técnica nueva, pues se utiliza para mejorar la productividad de los pozos convencionales no solo en EE. UU., sino también en Europa. Pero los últimos avances tecnológicos y la superación de desafíos técnicos que hasta hace poco parecían insalvables han incrementado notablemente su efectividad y productividad. Eso explicaría, en expresión de la Agencia Internacional de la Energía, esta "revolución" o "edad de oro" de los recursos no convencionales que se extiende por todo el planeta con inusitada rapidez5. Con todo, dichos recursos son más costosos de producir, presentan un mayor impacto ambiental y, además, su explotación implica un balance energético considerablemente menor que el de los recursos convencionales6.

1. ¿Una nueva burbuja económica?

Cualquier análisis de los recursos no convencionales debe situarse en un contexto económico muy particular de crisis energética y afán por reducir la dependencia del exterior tanto en Estados Unidos como en Europa. Esta peculiar coyuntura viene marcada por el precio creciente del petróleo, el irreversible agotamiento de las reservas tradicionales, la preocupación por el abastecimiento de materias primas, la dependencia externa de fuentes de energía y la búsqueda de fuentes alternativas. El gas (y el petróleo) de esquisto se ha convertido así en una novedosa fuente de abastecimiento de gran importancia potencial en toda Europa7, si bien el foco de la producción se sitúa en

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EE. UU.8. El documento elaborado por la Comisión Europea conocido como "Hoja de Ruta de la Energía para 2050" constata que la explotación de las reservas nativas de gas no convencional "podría suponer un alivio para las preocupaciones sobre la dependencia de las importaciones de gas"9.

Sin embargo, algunas sombras se ciernen sobre esta euforia desmedida. La propia Comisión Europea sospecha que "debido a la fase temprana de exploración no está claro cuándo podrán ser importantes los recursos no convencionales", y que se desconoce "hasta qué punto resultará viable el gas de esquisto bituminoso en Europa"10. Los especialistas alertan sobre una exageración de las expectativas creadas ante estos recursos no convencionales, la magnitud de sus reservas y su capacidad de reducir la dependencia energética11. La experiencia de los EE. UU., que es hasta la fecha el principal y casi único productor, hace temer que nos encontremos ante un gigantesco esquema piramidal o una nueva burbuja económica12. Las falsas expectativas generadas

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esconderían una escasa posibilidad de negocio real, que solo resulta rentable en la medida en que crece la cantidad de nuevos inversores, cegados por las promesas de obtener pingües beneficios o, en su caso, como vía indirecta para introducir determinados productos en el mercado como los secretísimos fluidos de fractura necesarios para el fracking13. Eso explicaría la optimista tolerancia de los Estados europeos ante los proyectos de gas natural y, desde luego, el incremento del número de permisos solicitados y concedidos. En el contexto de crisis energética al que he hecho referencia, los Gobiernos europeos se esfuerzan por conseguir una opinión pública favorable lanzando globos sonda mediáticos con estimaciones poco fiables sobre la magnitud de las reservas y su importancia para la economía nacional.

2. Riesgos potenciales de contaminación del proceso de fractura hidráulica

El punto débil de la extracción no convencional de hidrocarburos es su negativo impacto sobre el medio ambiente y la salud humana. Desde EE. UU., que es el primer país productor del mundo, se oyen numerosas voces de alarma y crece la preocupación por los efectos nocivos del fracking14. No podemos pasar por alto que la explotación de gas (y petróleo) de esquisto se ha visto allí extraordinariamente potenciada en los últimos años no solo por la necesidad de retroalimentar la burbuja económica creada a su alrededor, sino, principalmente, porque los Gobiernos norteamericanos han aprobado numerosas excepciones a las leyes ambientales desde el año 200515. Además, en el derecho de los EE. UU. No existe la propiedad pública del subsuelo, así que los pozos se instalan sin otro requisito que la autorización del propietario de la superficie a cambio de una renta o compensación. Otra razón más para poner en cuarentena las expectativas

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generadas por las empresas del sector energético en Europa, donde las exigencias jurídicas y ambientales son -afortunadamente y esperamos que siga siendo así- mucho más rigurosas.

¿Cuáles son estas afectaciones ambientales de la fractura hidráulica?

2.1. Impacto sobre los recursos hidráulicos

El mayor riesgo de la explotación no convencional es su impacto sobre el agua tanto por los grandes volúmenes de agua consumida durante el proceso de fractura hidráulica como por el riesgo de...

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