STS, 3 de Noviembre de 2004

En el proceso contencioso-administrativo número 590/2000, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 29 de mayo de 2001, cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BANYOLES contra el párrafo 2º artículo 1º de la Orden del Ministerio de Fomento de fecha 18 de enero de 2000, por la que se aprueba el Reglamento sobre Despacho de Buques, confirmando el mismo por ser ajustado al ordenamiento jurídico. Sin imposición de costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BANYOLES recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 7 de septiembre de 2001 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 20 de octubre de 2001, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que se sirva tener por presentado el presente escrito, insertar el poder en la forma interesada, devolviéndome la copia auténtica, tener por comparecido y parte al suscrito procurador, por formalizado, en tiempo y forma, el recurso de casación que se articula y, en su día, dictar Resolución, por la que se case la Sentencia recurrida, pronunciando otra en virtud de la que se estime el recurso de casación interpuesto.».

La Sala, por providencia de fecha 28 de enero de 2003, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 31 de marzo de 2003 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 16 de junio de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «tenga por presentada y admita oposición al recurso de casación nº 5506/01, desarrollando el proceso hasta dictar Sentencia que desestime íntegramente el recurso, con imposición de costas a la recurrente.».

Por providencia de fecha 4 de junio de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 26 de octubre de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, Magistrado de la Sala.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de mayo de 2001, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BANYOLES contra el párrafo 2º del artículo 1º de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, por la que se aprobó el Reglamento sobre Despacho de Buques.

Para una adecuada compresión del objeto de este recurso de casación procede transcribir el primer y segundo párrafos del artículo 1 de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, que aprobó el Reglamento sobre Despacho de Buques, en desarrollo del artículo 86.3 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante:

Este Reglamento tiene por objeto determinar los requisitos que deben cumplimentar las empresas navieras, consignatarios y capitanes, ante las Autoridades Marítimas para el control, tanto desde el punto de vista administrativo como desde el de la seguridad marítima, de la entrada o salida de puerto de los buques, o la estancia en las aguas interiores marítimas y mar territorial, sin perjuicio de las preceptivas autorizaciones previas que corresponda otorgar a otras Autoridades.

Los buques que operen en aguas interiores no marítimas seguirán rigiéndose por la normativa establecida en la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y sus normas de desarrollo.

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La Sentencia de la Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad a derecho del segundo párrafo del artículo 1 de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, argumentando que la exclusión del ámbito de aplicación del Reglamento sobre Despacho de Buques de los buques que operen en aguas interiores no marítimas es conforme al orden constitucional de distribución de competencias que se establece en el artículo 149.1, apartados 20 y 22 de la Constitución, en relación con la atribución al Estado de la competencia exclusiva en las materias de "marina mercante" y "legislación, ordenación, concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos", y resulta acorde con la interpretación autorizada del Tribunal Constitucional, así como se ampara en la dualidad de regímenes jurídicos que rigen las aguas interiores marítimas y las aguas interiores no marítimas, de conformidad con los artículos 6 y 7 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, el artículo 2 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que permite asignar a los Organismos de Cuenca o a las Comunidades Autónomas las competencias sobre el control de las embarcaciones que naveguen por aguas continentales, aguas interiores no marítimas, según discurran o no por más de una Comunidad Autónoma, en demérito de la pretendida competencia de las Autoridades Marítimas, según se refiere con apreciable rigor jurídico y claridad expositiva en los fundamentos jurídicos tercero a séptimo, en los siguientes términos:

El artículo 86.3º de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, incluye entre las competencias del Ministerio de Fomento: «Las referentes al control de la situación, del registro y del abanderamiento de todos los buques civiles españoles, así como la regulación del despacho, sin perjuicio de las autorizaciones previas que correspondan a otras autoridades.»

En desarrollo de este precepto se dictó la Orden de 18 de enero de 2000, por la que se aprueba el Reglamento sobre Despacho de Buques, que tiene por objeto, a tenor de su artículo 1 párrafo 1º, «determinar los requisitos que deben cumplimentar las empresas navieras, consignatarios y capitanes, ante las Autoridades Marítimas para el control, tanto desde el punto de vista administrativo como desde el de la seguridad marítima, de la entrada o salida de puerto de los buques, o la estancia en las aguas interiores marítimas y mar territorial, sin perjuicio de las preceptivas autorizaciones previas que corresponda otorgar a otras Autoridades». Y excluye de dicho objeto, en el párrafo segundo del mismo precepto «los buques que operen en aguas interiores no marítimas» los cuales «seguirán rigiéndose por la normativa establecida en la Ley 29/1985, de 2 agosto, de Aguas, y sus normas de desarrollo.»

Según se desprende de dicha regulación, así como de la Ley 29/1985, de 2 agosto., de Aguas y la Ley 27/1992, de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, es preciso distinguir, pues, entre aguas interiores marítimas y no marítimas, teniendo en cuenta que solo estas últimas están excluidas del ámbito de aplicación del mencionado Reglamento.

A tales efectos, el artículo 7º de la Ley 27/92 define las aguas interiores como «las situadas en el interior de las líneas de base del mar territorial, incluyéndose en ellas los ríos, lagos y las aguas continentales.»

Por su parte, el artículo 2º del propio Reglamento impugnado, define las aguas interiores marítimas como «Las aguas comprendidas entre las líneas de base rectas a partir de las que se mide el mar territorial, y la ribera del mar, extendiéndose ésta también por las márgenes de los ríos hasta que se haga sensible el efecto de las mareas y a sus tramos navegables al tráfico marítimo». Siendo así que el resto de las aguas interiores no incluidas en dicho ámbito tendrán la consideración de aguas no marítimas y en consecuencia se regirán por la Ley de Aguas y su normativa de desarrollo.

En tal sentido, el artículo 2º de la Ley 29/85, dispone que «Constituyen el dominio público hidráulico del Estado, con las salvedades expresamente establecidas en esta Ley:

a) Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación.

b) Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.

c) Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.

d) Los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.

Tal distinción conceptual implica a su vez una regulación jurídica diferente, así: Las aguas interiores marítimas se rigen por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -- y se incluyen en el ámbito de aplicación del Reglamento sobre Despacho de Buques de 18 de enero de 2000--, y las aguas interiores no marítimas integran el dominio público hidráulico y se rigen por la Ley 29/1985, de 2 agosto, de Aguas y sus normas de desarrollo, entre las que cabe citar, por lo que ahora nos interesa, el R.D. 849/1986, de 11 de abril que aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico

Una vez realizada tal distinción hay que precisar, a efectos de centrar la cuestión debatida, que solo las aguas interiores no marítimas quedan excluidas del Reglamento sobre Despacho de Buques, y, por tanto, el objeto del recurso ha de ceñirse a determinar si corresponde a las Autoridades Marítimas realizar el despacho de los buques que naveguen por dichas aguas, como pretende la parte actora.

El artículo 149.1º20 atribuye competencia al Estado en materia de «marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general (...).»

La regulación de tales materias ha tenido su desarrollo en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que en su artículo 6ª define lo que ha de entenderse por marina mercante, señalando al respecto:

1. A los efectos de esta ley se considera marina mercante:

a) La actividad de transporte marítimo, exceptuando el que se lleva a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de una misma Comunidad Autónoma, que tenga competencias en esta materia, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales.

b) La ordenación y el control de la flota civil española.

c) La seguridad de la navegación y de la vida humana en la mar.

d) La seguridad marítima, incluyendo la habilitación para el ejercicio del servicio de practicaje y la determinación de los servicios necesarios de remolque portuario, así como la disponibilidad de ambos en caso de emergencia.

e) El salvamento marítimo, en los términos previstos en el art. 87.

f) La prevención de la contaminación producida desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y la protección del medio ambiente marino.

g) La inspección técnica y operativa de buques, tripulaciones y mercancías.

h) La ordenación del tráfico y las comunicaciones marítimas.

i) El control de situación, abanderamiento y registro de buques civiles, así como su despacho, sin perjuicio de las preceptivas autorizaciones previas que correspondan a otras Autoridades.

j) La garantía del cumplimiento de las obligaciones en materia de defensa nacional y protección civil en la mar.

k) Cualquier otro servicio marítimo atribuido por ley a la Administración regulada en el cap. III tít. III de esta ley.

La política de la Marina Mercante se dirigirá, en el marco de las competencias asignadas a la Administración del Estado en el art. 149.1 CE, a la consecución de los siguientes objetivos:

1. La tutela de la seguridad de la vida humana en la mar.

2. La tutela de la seguridad de la navegación marítima.

3. La tutela de la seguridad marítima.

4. La protección del medio ambiente marino.

5. La existencia de los servicios de transporte marítimo que demanden las necesidades del país.

6. El mantenimiento de las navegaciones de interés público (artículo 74).

   La competencia en materia de marina mercante viene atribuida a la Administración Marítima correspondiente y en especial al Ministerio de Fomento en lo que se refiere al control de la situación, del registro y del abanderamiento de todos los buques civiles españoles, así como la regulación del despacho, sin perjuicio de las autorizaciones previas que correspondan a otras autoridades (art.86.3º).

   Según se desprende de la normativa expuesta, la competencia exclusiva del Estado atribuida por el artículo 149.1.º20 de la Constitución, se limita a las aguas marítimas. Y, por otro lado, las autoridades marítimas tienen competencia, exclusivamente, en materia de buques y embarcaciones destinadas a la navegación marítima, con exclusión de aquellas embarcaciones que ejercen su actividad en aguas interiores no marítimas o aguas continentales, y es por ello por lo que el Reglamento sobe despacho de buques dictado en desarrollo del artículo 86.3º de la Ley de Puertos se refiere exclusivamente a los primeros, remitiéndose en cuanto a los segundos a la Ley de Aguas.

   En materia de aguas interiores no marítimas, la competencia viene determinada por los artículos 148 y 149 de la Constitución:

   Artículo 148.1.º10ª: La Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: «Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma(.)

   Artículo 149.1.22ª: El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: «La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma (...).

   Sobre este modelo constitucional de distribución de competencias, el Tribunal Constitucional en sentencia 227/1988, de 29 de noviembre resolviendo el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 29/1985, de 2 agosto, de Aguas y el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Gobierno Vasco contra determinados preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por R.D. 849/1986, de 11 de abril-, señala que:

   1. «Ambos preceptos no son coincidentes, ni desde el punto de vista de la materia que definen, ni en atención al criterio que utilizan para deslindar las competencias estatales y autonómicas sobre la misma, que, en el primer caso, es el interés de la Comunidad Autónoma, y en el segundo, el territorio por el que las aguas discurren. A esta inicial dificultad viene a sumarse la que comporta desentrañar el significado preciso de la expresión "legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos", que se contiene en el citado art. 149.1.22 CE. En cualquier caso, son los Estatutos de Autonomía los que, de acuerdo con aquellas previsiones constitucionales, determinan las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma. Será preciso, por tanto, acudir a las normas estatutarias para conocer el concreto sistema de delimitación competencial que se ha producido en cada caso, pues no todos los Estatutos utilizan las mismas fórmulas conceptuales para definir las competencias de la Comunidad Autónoma respectiva en materia de aguas.

      En relación con la aludida diversidad de formulaciones estatutarias, debe señalarse también, como observación preliminar, que las Comunidades Autónomas que se han constituido por el procedimiento del art. 143 CE (salvo en el caso de que se haya ampliado su ámbito competencial por la vía del art. 150 CE) no pueden haber asumido competencias sino en el marco de lo dispuesto en el art. 148.1, en tanto que las Comunidades que han accedido a la autonomía por el procedimiento previsto en el art. 151 o disp. trans. 2ª CE han podido incluir en sus Estatutos cualesquiera competencias no reservadas al Estado por el art. 149.1 (art. 149.3 CE).

      Dicho está con ello que, en materia de aguas terrestres, las competencias de las primeras, cualesquiera que sean las expresiones con que se plasmen en los Estatutos, no pueden exceder del ámbito material acotado por el art. 148.1.10 CE, a cuya luz deben ser interpretadas y aplicadas; en tanto que el límite material de las competencias asumidas por las segundas viene constituido por las que el art. 149.1.22 reserva en exclusiva al Estado, siendo preciso determinar, dentro de este límite, cuáles han asumido efectivamente y cuáles no» (F.J 13).

   2. «(...) debe tenerse en cuenta también, en la completa definición de dicho modelo, que los recursos hídricos no solo son un bien respecto del que es preciso establecer el régimen jurídico de dominio, gestión y aprovechamiento en sentido estricto, sino que constituyen además el soporte físico de una pluralidad de actividades, públicas o privadas, en relación con las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas: concesiones administrativas, protección del medio ambiente, vertidos industriales o contaminantes, ordenación del territorio, obras públicas, régimen energético, pesca fluvial, entre otros (F.J 13).»

   3. «No es, por tanto, inconstitucional que la Ley de Aguas utilice como criterio territorial para el ejercicio de las competencias del Estado en materia de aguas continentales el de la Cuenca hidrográfica que exceda de una Comunidad Autónoma. Ello no obstante, es claro también que no es este criterio territorial el único que debe tenerse en cuenta, pues, aparte el alcance jurídico de las competencias que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas de acuerdo con el art. 149.1.22 CE y cc. de los Estatutos, éstas pueden asumir también competencias sobre "los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma", conforme al art. 148.1.10 CE y a sus respectivos Estatutos de Autonomía, criterio éste, el del interés comunitario, que no es necesariamente coincidente con el criterio territorial de la Cuenca hidrográfica, y que debe ser concretado en cada caso» (F.J 14).»

   4. «El régimen de uso o aprovechamiento del dominio público hidráulico tiene su regulación específica en los Capítulos II y III, Tít. IV de la Ley (arts. 48 a 72), que se refieren, respectivamente, a los usos comunes y privativos y a las autorizaciones y concesiones.

      De acuerdo con nuestras consideraciones anteriores, es necesario recordar aquí la distinción entre las Comunidades Autónomas que han asumido la competencia genérica sobre el régimen de los aprovechamientos hidráulicos en las aguas que discurran íntegramente por su territorio y aquellas otras que ostentan competencias en materia de aguas dentro de los límites establecidos por el art. 148.1.10 CE. En el primer caso, la regla general es que corresponde a las Comunidades Autónomas legislar sobre los aprovechamientos de las aguas públicas en las cuencas intracomunitarias, con las únicas salvedades que deriven de otros títulos competenciales del Estado, como son los referidos a la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y sobre el medio ambiente o a las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.18, 23 y 25 CE), entre otros.

      Con estas excepciones, procede declarar que, en estas Comunidades Autónomas y en relación con las cuencas intracomunitarias, la legislación del Estado sobre el aprovechamiento de las aguas públicas solo puede tener carácter supletorio del Derecho propio de las mismas. Por el contrario, en los demás casos, el Estado puede regular el uso y aprovechamiento de las aguas continentales, siempre que se salvaguarden las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de su interés, así como las demás que ostenten sobre materias conexas, cuando haya de darse prioridad a otros títulos competenciales. Con arreglo a estos criterios generales procede analizar ahora los preceptos impugnados de los Capítulos II y III, Tít. IV de la Ley (F.J 23).»

   5. En relación con el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno Vasco sobre el Reglamento del Dominio Público Hidráulico establece, en materia de aprovechamientos hidráulicos que: «Aunque el Rgto. del Dominio Público Hidráulico no alude expresamente a aquel criterio primordial de distribución competencial, en función del carácter intercomunitario de las aguas, hay que entender, conforme a lo dispuesto en la Ley de Aguas que desarrolla, que las competencias de ejecución que atribuye al Gobierno, a la Administración del Estado o a los Organismos de Cuenca corresponden al Gobierno y a la Administración hidráulica del País Vasco en relación con las aguas superficiales de las cuencas intracomunitarias y respecto de las aguas subterráneas no renovables que se hallen en su territorio, salvo excepción justificada en títulos competenciales distintos.

      Por otra parte, conviene tener en cuenta que el RD 849/1986 desarrolla o complementa la regulación de la Ley de Aguas en relación con materias, aspectos o cuestiones de distinta naturaleza. Esta regulación afecta, en primer lugar, a materias de la exclusiva competencia del Estado --así el régimen de titularidad del demanio hídrico y sus pertenencias, las servidumbres legales de carácter civil y el régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico estatal--; en segundo lugar, tiene por objeto materias respecto de las cuales la CA País Vasco ostenta competencia legislativa plena en lo tocante a las aguas que discurren íntegramente por su territorio --los aprovechamientos hidráulicos, en general, incluidos los usos comunes y especiales y la policía demanial--; en tercer lugar, toma en consideración determinados aspectos sobre los que el Estado tiene solo competencia para establecer las bases o la legislación básica - régimen jurídico de las Administraciones públicas, concesiones administrativas, medio ambiente, entre otras--; o, por último, incluye una regulación pormenorizada de distintos procedimientos administrativos (...)«(F.J 32).

      El Tribunal Constitucional analiza, pues, el régimen de uso y aprovechamiento del dominio público hidráulico contenido en los referidos textos legales partiendo de la siguiente distinción:

1. Las Comunidades Autónomas del art. 151 CE que, por tanto, han asumido competencias sobre el régimen de aprovechamientos hidráulicos en aguas intraterritoriales, pueden legislar en la materia con respecto a los títulos competenciales del Estado que son, esencialmente, la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, las bases del medio ambiente y las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.18ª, 23ª y 25ª CE). Salvo estas bases, la restante normativa estatal en la materia será supletoria.

2. Las restantes Comunidades Autónomas solo podrán actuar en los límites del art. 148.1.10ª CE, siendo válida la normativa del Estado dictada conforme a ello.

   Así, sobre la base de dichos principios, el Tribunal Constitucional, llega a la conclusión de que forman parte de las bases de las concesiones administrativas de las aguas públicas, incluso si son intracomunitarias, los siguientes aspectos:

   -- Los supuestos en que el uso de las aguas, por ser común (beber, bañarse, etc.), no requiere autorización ni concesión administrativa previa.

   -- Los usos comunes especiales en que es precisa dicha autorización administrativa previa (navegación, embarcaderos, etc.).

   -- La declaración de que el uso privativo del dominio público hidráulico se adquiere solo por disposición legal o concesión administrativa.

   -- Los supuestos en que se extingue el derecho al uso privativo de las aguas.

   En todos estos aspectos la normativa estatal es constitucional, sin perjuicio de las competencias de aplicación de la misma que correspondan a las Comunidades Autónomas.

   Una vez expuesta la doctrina constitucional sobre la distribución competencial en materia de aguas, y por lo que ahora nos interesa, conviene señalar a tenor de lo establecido por la Ley de Aguas y el Reglamento sobre el Dominio Público Hidráulico (RDPH), que las autorizaciones para utilizar con fines de navegación las aguas de las corrientes naturales, de los lagos y lagunas y de los embalses serán otorgadas por el Organismo de Cuenca correspondiente (art.55 RDPH), o, en su caso, por el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma (art. 15 d) de la Ley de Aguas).

   En cuanto a los requisitos de las embarcaciones aptas para la navegación, se establece que:

   1. - Toda embarcación que navegue por las aguas continentales de una Cuenca hidrográfica, con la excepción de las previstas en el art. 56, deberá ir provista de matrícula normalizada.(art.58 RDPH).

   2. - Los beneficiarios de las autorizaciones para navegar son responsables de que sus embarcaciones cumplan con la legislación vigente en cuanto a estabilidad de las mismas, elementos de seguridad de que deben disponer y buen estado de conservación de aquéllas y éstos. (art 59).

   3. - Para el manejo o gobierno de las embarcaciones será preciso estar en posesión del correspondiente título expedido por el Organismo competente, en aquellos casos en que sea preceptivo de acuerdo con la clase de embarcación.

   El beneficiario de una autorización de navegación otorgada para el uso de una pluralidad de embarcaciones, queda obligado a velar por la suficiencia del título de quienes las manejen. (art.60).

   Por último, y en relación con los efectos de las referidas autorizaciones, se señala que " Las autorizaciones de navegación no supondrán monopolio ni preferencia de clase alguna a favor del beneficiario y se otorgarán a precario, pudiendo ser revocadas o suspendidas temporalmente por la Administración por razones de seguridad, salubridad u otros motivos justificados, sin que el beneficiario de las mismas tenga derecho a indemnización alguna». (art.63 RDPH).».

El recurso de casación se articula en tres motivos que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

El primer motivo de casación censura que la sentencia de la Sala de instancia infringe los artículo 149.1.20 y 149.1.22 de la Constitución, y los artículos 6, 7, 8, 74, 86, 87 y 88.3 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 59/1995, de 17 de marzo y 40/1998, de 19 de febrero. Se aduce sustancialmente en apoyo de esta queja casacional que la sentencia de la Sala de instancia al admitir la distinción entre "aguas interiores marítimas" y "aguas interiores no marítimas" como elemento atributorio de competencias para asumir el control técnico de las embarcaciones que surcan dichas aguas, contradice los preceptos constitucionales y legales invocados porque la competencia que atribuyen a la Administración Central del Estado sobre navegación lo es tanto en el aspecto funcional, como en el objetivo y en el espacial, y no puede ser restringida por una norma que no tenga rango de Ley.

Se alega, que el artículo 149.1.20 de la Constitución no explicita lo que debe entenderse por marina mercante, y es la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, la que en su artículo 6 precisa este concepto, que se extiende a incluir en su ámbito material no sólo a la navegación marítima en sentido estricto sino también a la que se desarrolla por aguas continentales, de forma que el título "marina mercante" abarcaría «a todo buque y a toda clase de navegación acuática», interpretación que sería avalada por los artículos 7 y 8 de la referida Ley de Puertos del Estado y la jurisprudencia constitucional.

Debe rechazarse la prosperabilidad del primer motivo de casación articulado por infracción de las normas del ordenamiento jurídico marítimo y de la jurisprudencia constitucional referenciada, porque se aprecia que la Sala de instancia al enjuiciar la legalidad del artículo 1, párrafo segundo de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, que aprueba el Reglamento sobre Despacho de Buques, ha realizado una interpretación aplicativa constitucionalmente adecuada del artículo 149.1.20 de la Constitución, que establece la titularidad competencial exclusiva del Estado en la materia de marina mercante, y de los invocados artículos de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que delimitan el ámbito de las competencias marítimas de la Administración del Estado, que se revela no desconoce la doctrina del Tribunal Constitucional.

Procede advertir que la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, que aprueba el Reglamento sobre Despacho de Buques, no altera el orden constitucional de competencias ratione materiae que establece el artículo 149.1.20 de la Constitución, en relación con el concepto de marina mercante y los conceptos de navegación marítima, actividad portuaria y navegación fluvial, cuya interpretación debe realizarse considerando además el artículo 148.1.6 de la Constitución, que atribuye a las Comunidades Autónomas la capacidad de asumir las competencias concernientes a los puertos de refugio, los puertos deportivos y en general los que desarrollan actividades comerciales, el artículo 132.2 CE que consagra el principio de demanialidad pública estatal del espacio marítimo, los artículos 128 y 131 CE, atendiendo a la noción de interés general inherente al desarrollo de la actividad económica que promueve la marina mercante, y las normas estatutarias que se integran en el bloque de constitucionalidad que, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, donde se integra el municipio de Banyoles, refiere en el artículo 9.15 del Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de transporte marítimo, fluvial y puertos, sin perjuicio de lo dispuesto en el referido precepto constitucional.

La noción de marina mercante a que alude el artículo 149.1.20 de la Constitución ha sido delimitada con precisión por el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/1998, de 19 de febrero (RI 522/1992) al comprender que se integran en dicho concepto aquéllas actividades con finalidad comercial relacionadas con la navegación de buques mercantes y, más concretamente, con el transporte marítimo de personas o mercancías, incluyendo asimismo, las prescripciones necesarias para que la navegación marítima se desarrolle en condiciones de seguridad para los tripulantes y las personas a bordo, así como para las mercancías transportadas. Lo que se traduce en ciertas condiciones técnicas que debe reunir el buque y en una ordenación del tráfico marítimo, tanto con carácter general como en determinados espacios (por ejemplo, el establecimiento de rutas obligadas y esquemas de separación de tráfico), para prevenir abordajes u otros accidentes.

Y esta doctrina constitucional se reafirma en la sentencia 9/2001, de 18 de enero (RI 2728/1993), en cuyo fundamento jurídico 14 se reproduce esta directriz jurisprudencial que permite comprender en el concepto de marina mercante el procedimiento del rol del despacho del buque, que persigue garantizar la seguridad del buque en la navegación y que, en relación con el despacho de los buques pesqueros, corresponde a la competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.20 de la Constitución.

El Tribunal Constitucional no autoriza la interpretación extensiva del concepto de marina mercante que propone la defensa letrada de la Corporación local recurrente, que abarcaría el despacho de los buques y embarcaciones que naveguen por las aguas interiores no marítimas, de modo que se aprecia que la sentencia de la Sala de Instancia, al legitimar la exclusión de las autoridades marítimas en el despacho de buques que operen en estas aguas, no vulnera el artículo 149.1.20 de la Constitución, ni los invocados preceptos de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, porque este concepto acantona "las competencias sobre el mar y sobre las actividades que en el mismo se desarrollan" (STC 40/1998, FJ 44), que en su origen correspondían al Ministerio de la Marina (Ley de 14 de enero de 1932), y que se vincula al comercio marítimo a que se refiere el precedente régimen del Código de Comercio, aprobado por Real Decreto de 22 de agosto de 1885, y que tradicionalmente se vincula a cierto tipo de buques, los que en el artículo 573 de esta norma se califica de mercantes, según establece el Tribunal Constitucional acogiendo el criterio de interpretación histórico u originalista en el fundamento jurídico citado de la referida sentencia 40/1998, de 19 de febrero.

De conformidad con estas normas subconstitucionales sería inconstitucional que el legislador o el Gobierno, en ejercicio de su potestad reglamentaria, en la concretización de las actividades que se consideran como "marina mercante" alterara el orden constitucional de competencias mediante la reconducción a la misma de sectores materiales sobre los que las Comunidades Autónomas tengan atribuidas competencias.

La Constitución no afirma el principio de unidad de los regímenes jurídicos en materia de navegación marítima y fluvial en orden a la articulación del sistema de competencias de la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, con indiferencia de la clasificación de las aguas donde se produzca la actividad de navegación, al diferenciarse en el artículo 149.1 de la Constitución, en sus apartados 20 y 22, los títulos competenciales en materia de marina mercante, que integra en su núcleo la actividad de transporte marítimo (STC 40/1998), y en materia de aguas continentales, recursos y aprovechamientos hidráulicos.

La distinción que realiza la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000 entre el régimen jurídico concerniente al despacho de buques, según operen en la entrada o salida de los puertos marítimos, en aguas interiores marítimas y en el mar territorial, que se somete a la legislación portuaria, o en aguas interiores no marítimas, que se rige por la normativa establecida en la legislación de Aguas (Ley 29/1985, de 2 de agosto) no contradice, por tanto, el régimen constitucional de distribución de competencias establecido en los artículos 148 y 149 de la Constitución, que se desprende de una interpretación lógica y sistemática de estos preceptos.

El artículo 1 de la Orden Ministerial impugnada procede a determinar el objeto del Reglamento sobre Despacho de Buques en desarrollo del artículo 86.3 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, sin que quepa inferir de su contenido que se vulneren los invocados artículos 6, 7, 8, 74, 86, 87 y 88.3 de la referida Ley portuaria, porque esta norma no tiene la pretensión de establecer el régimen jurídico uniforme de la navegación con indiferencia de las características de los buques o embarcaciones utilizadas o del espacio donde se desarrolle la actividad, porque se delimita con precisión por las nociones de marina mercante, actividad marítima y tráfico de navegación marítima.

La noción de marina mercante, que se desprende del artículo 6 de la referida Ley de Puertos del Estado, que debe ser examinado de conformidad con el principio de interpretación de todo el ordenamiento jurídico conforme a la Constitución, se caracteriza por integrar en su contenido nuclear la actividad de transporte marítimo que exceptúa a efectos competenciales la que se lleve a cabo exclusivamente entre puertos de la misma Comunidad Autónoma que tengan competencia en esta materia sin conexión con puertos o punto de otros ámbitos territoriales, lo que permite excluir el transporte fluvial o lacustre que operen en aguas continentales no marítimas.

La exégesis del artículo 7 de la Ley de Puertos no justifica la extensión del ámbito de aplicación de esta norma legislativa al control de los buques y embarcaciones que operen en aguas interiores no marítimas, porque una lectura sistemática y no descontextualizada de dicho precepto retiene la declaración de que zonas de navegación son aquéllas en las que España ejerce soberanía o jurisdicción, -conceptos que no se vinculan a la titularidad demanial de las aguas continentales no marítimas-, que integran las aguas interiores españolas situadas en el interior de las líneas de bases del mar territorial incluyéndolas en ríos, lagos y aguas continentales navegables lindantes con los espacios marítimos, que alude a conceptos inscritos en el Derecho Internacional del Mar, y que se corresponde a los tipos de navegación que este mismo precepto define.

El artículo 8 de la referida Ley de Puertos retiene en la definición de la flota civil y las plataformas fijas, el concepto de buques utilizados para la navegación marítima o situados en aguas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción.

El mismo criterio relacional de navegación marítima, de actividad naviera que se desarrolla en el mar, se conserva en la redacción del indicado artículo 74 de la Ley de Puertos, que establece los objetivos de la Marina Mercante, del artículo 88, que regula las competencias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Ministerio de Fomento), del artículo 87, servicios públicos de salvamento, y del artículo 88, que delimita las funciones de las Capitanías Marítimas que se estructuran en cada uno de los puertos en que se desarrolla orgánicamente un determinado nivel de actividades de navegación.

El artículo 86.4 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que establece el otorgamiento de concesiones o autorizaciones de servicios de navegación marítima, salvo en el supuesto en que una Comunidad Autónoma tenga competencias en materia de transporte marítimo y éste transcurra entre puertos o puntos de la misma, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales, impide estimar que la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, que lo desarrolla, pueda extender su objeto y su ámbito de aplicación al servicio de navegación que se caracteriza racionalmente de no marítima por su desvinculación con el espacio geográfico del mar.

La Exposición de Motivos de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que constituye el marco jurídico que envuelve la interpretación de sus preceptos, permite asimismo delimitar concretizadamente el ámbito de aplicación de la Ley a la gestión portuaria y del tráfico marítimo, que reciben un tratamiento unitario y que tienen su soporte, según se expresa, sobre bienes clasificados como dominio público marítimo-terrestre desde el respeto a las competencias determinadas que las Comunidades Autónomas ostentan en virtud de los artículos 148.1.6º y 149.1.20 de la Constitución:

La política de la marina mercante y del transporte marítimo, no se limita, lógicamente, al espacio físico portuario, sino que se extiende a lo que el legislador ha denominado "zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción", e incluso fuera de ellas cuando regule un sector de actividad económica que actúe o pueda actuar en todas las aguas navegables

.

La delimitación de las competencias marítimas del Estado, se realiza, según refiere la Exposición de Motivos, concretando la definición de conceptos establecidos en la Constitución, Estatutos de Autonomía y en la legislación vigente:

- Marina mercante.

- Transporte marítimo.

- Flota civil española.

- Empresa naviera.

- Régimen de las navegaciones (interior, de cabotaje, exterior y extranacional).

- Aguas situadas en las zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción

, de modo que el "ámbito marítimo" en los aspectos vinculados a la seguridad marítima, el tráfico marítimo, y la contaminación del medio marino, constituye el núcleo que caracteriza la atribución competencial.

En la exposición del segundo motivo de casación, que se funda en la infracción del artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se aduce como núcleo argumental que la sentencia de la Sala de instancia no ha tomado en consideración la posición adoptada por el Ministerio de Fomento, que ha hecho dejación del ejercicio de la potestad reglamentaria que le compete, al excluir a la Administración Central de las facultades de control sistemático de la navegación en aguas interiores al no considerarlas marítimas, lo que carece de amparo legal al implicar renuncia del ejercicio de su competencia.

La invocación del artículo 12 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o evocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes, carece de fundamento para justificar la pretensión casacional.

Este motivo de casación, que se fundamenta en la denuncia de la inactividad de la Administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria cuestiona en realidad el ejercicio concreto de esa potestad de configuración normativa realizado por el Ministerio de Fomento al aprobar el Reglamento sobre Despacho de Buques, por lo que el disentimiento expresado sobre el objeto y el contenido aplicativo de la Orden, que censura que se circunscriba la regulación del despacho de los buques a los que operan en las aguas marítimas, no afecta lesivamente al principio de competencia invocado, ya que la Administración se ha limitado a desarrollar el artículo 86.4 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, para la que se encuentra habilitada en virtud de la Disposición Final Tercera de la referida norma legislativa, vinculada al principio de legalidad administrativa de conformidad con el artículo 103 de la Constitución, por lo que debe ser desestimado.

Como razona acertadamente el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación, debe diferenciarse el ejercicio por un órgano administrativo de la competencia que no posee, -actuación, que por infringir el artículo 12 de la Ley procedimental común, puede ser radicalmente nula-, del no ejercicio de la competencia por el órgano que efectivamente la tiene atribuida, que es la cuestión jurídica que suscita la parte recurrente, y que no implicaría la existencia de acto inválido, sino el derecho a instar su ejercicio.

La competencia, que se define como el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que corresponde a un determinado órgano administrativo, en relación con los demás órganos de la Administración y que evoca el concepto de que el ejercicio de la misma se haga por el titular, para el cumplimiento de los fines públicos de interés general que encomienda el artículo 103 de la Constitución, se lesionaría de modo directo si el Ministerio de Fomento pretendiese regular la ordenación del despacho de buques en aguas interiores no marítimas, desbordando la habilitación conferida por la Ley de Puertos del Estado y eludiendo el sistema policéntrico de fuentes del Derecho público administrativo que se advierte en esta materia en razón de los títulos competenciales constitucionales referenciados en favor del Estado y de las Comunidades Autónomas.

En la redacción del artículo 1 de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, no se aprecia ni dejación de la actividad reglamentaria ni vulneración del principio de irrenunciabilidad de la competencia que garantiza el artículo 12 de la Ley procedimental común, sino el ejercicio del poder de configuración normativa que corresponde a los poderes públicos administrativos, sometidos en su actuación a la Ley y al Derecho.

El tercer motivo de casación, que se funda por infracción de los artículos 2, 15 d), 49 y concordantes de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y de los artículos 51 a 69 del Reglamento de Dominio Público Administrativo, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por la doctrina constitucional contenida en las sentencias 77/1984, 227/1987, 9/1995 y 40/1998, debe ser igualmente desestimado.

En la formulación de esta pretensión casacional, se aduce, reproduciendo alguno de los anteriores argumentos expuestos, que la sentencia de la Sala de instancia confunde la existencia de un solapamiento de competencias entre los órganos titulares y gestores de las aguas continentales, con la existencia de un régimen jurídico distinto respecto de las aguas interiores marítimas y las aguas interiores no marítimas, que vulneraría el marco básico competencial establecido en la Ley de Aguas y en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, propiciando que la competencia del despacho de los buques que naveguen en dichas aguas quede sin regulación precisa.

Se expone, además, que la sentencia contradice la doctrina del Tribunal Constitucional que se resume en la declaración concerniente a la coexistencia de títulos competenciales con incidencia en un mismo espacio físico.

La desestimación de la prosperabilidad de este tercer motivo de casación se fundamenta en que la remisión normativa que efectúa el artículo 1 in fine de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, a la normativa de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y a sus normas de desarrollo para regir el control de los buques que operen en aguas interiores no marítimas, no constituye una remisión sin contenido, como afirma razonablemente la sentencia de la Sala de instancia en el fundamento jurídico séptimo, porque precisamente el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, dedica una sección, comprensiva de los artículos 55 a 68, a precisar el régimen jurídico de las autorizaciones para navegación y flotación en aguas de corrientes naturales, lagos, lagunas y embalses, y a delimitar la atribución de las competencias administrativas, y a establecer los requisitos y garantías de navegación de las embarcaciones, que se refiere expresamente en los artículos 58, 59, 60 y 63, que analiza de forma pormenorizada la referida sentencia de instancia.

Cabe compartir el criterio de la Sala de instancia que confirma, en un motivado análisis, que la disposición enjuiciada de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000, no vulnera el régimen constitucional de distribución de competencias establecido en el artículo 149.1.22 de la Constitución, conforme la exégesis de estos preceptos que realiza el Tribunal Constitucional, que se advierte en la sentencia 227/1998, de 29 de noviembre, ni la legislación de desarrollo en materia de régimen jurídico de aguas, que legitima la intervención de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias estatutarias en materia de aguas terrestres intracomunitarias y, por conexión, sobre el transporte fluvial intracomunitario, que se justifica como expresión del criterio básico competencial territorial, y que permite la intervención de la Administración del Estado, a través de los Órganos de Cuenca, respecto de las aguas continentales que discurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.

El artículo 1, párrafo segundo in fine de la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de enero de 2000 se limita, como se ha señalado, a no extender el ámbito de aplicación del Reglamento sobre Despacho de Buques, que desarrolla la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, a los buques que operan en las aguas interiores no marítimas, por lo que no interfiere en le concreto régimen concurrencial de competencias entre la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales, que pueden incidir en la regulación de actividades en las aguas continentales sometidas a la Ley de Aguas.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BANYOLES contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de mayo de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 590/2000, OCTAVO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BANYOLES contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de mayo de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 590/2000,

Efectuar expresa imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Saubrier. Firmado.