STS, 7 de Junio de 2004

En el recurso contencioso-administrativo número 257/98 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 16 de noviembre de 2001, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de SALINERA ESPAÑOLA, S.A., declarando que las Ordenes Ministeriales impugnadas no son conformes al ordenamiento jurídico, por lo que deben ser anuladas, respecto del deslinde practicado en las parcelas 26846-02 y 26846-03, que se encuentran en las hojas 127 y 125 de los planos de deslinde, desestimándolo en lo que se refiere al deslinde practicado en los terrenos de Estany Pudent y Salinas (Marroig y Ferrer), así como la pretensión indemnizatoria, al considerarse en ello conforme a derecho y, consiguiente confirmación de dichas Órdenes; sin costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la mercantil SALINERA ESPAÑOLA, S.A., formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por incongruencia interna por contradicción en base al artículo 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en relación con la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, al no ser coherente el fallo de la sentencia con los argumentos sostenidos en su fundamentación jurídica.

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 24.1 de la Constitución, 614, 616, 617, 619, 626 y 628 de la LEC de 1881 (hoy artículos 339, 341, 343, 345 y 347 de la LEC de 2000), produciendo indefensión para esta parte.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 3.1 y 4.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en relación con los artículos 5.3 y 6.2 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la citada Ley 22/1988.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 3.1 y 4.3 de la Ley 22/1988, así como los artículos 5.3 y 6.2 del Real Decreto 1471/1989, en relación con el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución, así como de las sentencias del Tribunal Constitucional 166/1988, de 19 de diciembre, 227/1988, de 29 de noviembre y 28/1997, de 13 de febrero, así como del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1989, que recoge a su vez las de 17 de noviembre de 1987 y 12 de febrero de 1988.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que, estimando el motivo 1º del recurso, case y anule la sentencia recurrida; Subsidiariamente, estime el motivo 2º del recurso y case y anule la sentencia recurrida; Subsidiariamente, estime el motivo 3º del recurso y case y anule la sentencia recurrida; Subsidiariamente, estime el motivo 4º del recurso y case y anule la sentencia recurrida; y Subsidiariamente, estime el motivo 5º del recurso y case y anule la sentencia recurrida, así como que resuelva de conformidad al suplico de la demanda.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte sentencia que desestime íntegramente el recurso con imposición de costas.

Mediante Providencia de fecha 5 de abril de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 25 de mayo de 2004, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha estimado en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones del Director General de Costas de fechas 21 de noviembre y 19 de diciembre de 1997, dictadas por delegación de la Sra. Ministra de Medio Ambiente, por las que, respectivamente, se aprueban las Actas y planos en los que se definen los bienes de dominio público marítimo-terrestre del término municipal de Formentera (Illes Balears), comprendiendo las islas de Espalmador y Espardell, y se rectifican determinados errores materiales.

Dicha sentencia, tras una larga dación de cuenta (folios 5 a 11) de las razones en que se sustenta la resolución aprobatoria del deslinde; de las alegaciones de las partes; de los elementos de prueba y del contenido de estos; todo ello con referencia separada a cada una de las tres zonas en que se ubican los terrenos de la actora, Estany Pudent, salinas y resto de terrenos; y tras una no menos larga (folios 12 a 17) exposición razonada del porque de sus decisiones sobre las características de dichos terrenos, alcanza las siguientes conclusiones, que ahora expresamos en lo esencial:

1. Respecto de los terrenos del llamado Estany Pudent:

   "[...] lo cierto es que la comunicación con el mar Mediterráneo es total a través de un canal, por el que de forma natural pasa el agua, y por ello (principio de vasos comunicantes), el nivel es el mismo, y su fondo está también a cotas negativas [...]".

2. Respecto de las salinas "Ferrer" y "Marroig":

   "[...] puede comprobarse como ambas salinas, y por supuesto el Estany Pudent, están a cota inferior de la máxima viva equinoccial, y por lo tanto, son terrenos naturalmente inundables".

   "[...] los terrenos en que se ubican las Salinas Marroig y Ferrer... (son) naturalmente inundables, por efectos de las mareas y situados a una cota inferior de la pleamar, siendo así que su inundación ha sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes".

3. Respecto del resto de los fundos propiedad de la actora, que no son Estany Pudent y las Salinas Morroig y Ferrer.

   La Sala de instancia identifica como tales, tan sólo, las parcelas 26846-02 y 26846-03, que, según afirma, se encuentran en las hojas 127 y 125 de los planos del deslinde. Y concluye que "[...] ni son inundables, ni son zona portuaria estatal, ni por supuesto playa o duna.

El primero de los motivos de casación se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción y denuncia un vicio de incongruencia interna de la sentencia, que surge por dos causas distintas: de un lado, porque en ella se dan por buenas dos líneas de deslinde que no coinciden [una, la de los informes del CEDEX (Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas) y del I.G.N. (Instituto Geográfico Nacional); otra, la fijada en el acto administrativo impugnado]; y, de otro, porque en el "resto de los terrenos" las mismas consideraciones que condujeron a la estimación del recurso respecto de los planos 125 y 127, hubieran debido conducir a igual pronunciamiento respecto de los planos 99, 112, 113 y 114.

Por lo que hace a la primera de dichas causas, no podemos compartir el criterio que traslada el motivo, pues los informes del CEDEX y del I.G.N. son valorados por la Sala de instancia como de especial importancia y significado cuando se enfrenta al problema de decidir hasta donde alcanza la cota superior de la pleamar y, aun más en concreto, para saber con certeza si los terrenos ocupados por las salinas están a una cota inferior de la máxima viva equinoccial, y en consecuencia si el agua los cubre de forma natural. A través de aquellos informes, basados en un sistema de medición que la Sala explica con detalle y que se muestra como de todo punto lógico, llega a representarse una línea roja que refleja la línea perimetral de máximo nivel de agua. Línea perimetral que, ni de modo necesario, ni tan siquiera en la mayoría de los supuestos, ha de coincidir con la línea de delimitación del dominio público marítimo-terrestre, tal y como resulta del solo estudio de las letras a) y b) del número 1 del artículo 3 de la Ley 22/1988, de Costas. No hay, pues, incongruencia interna alguna, o lo que es igual, contradicción o falta de coherencia en el razonar de la sentencia, por el hecho de que de por buenas, tanto aquella línea roja, como la línea que en negro (en la fotografía que cita el motivo) representa algo diferente, como lo es la poligonal del deslinde que define el DPMT.

Lógicamente, lo que acaba de razonarse conduce también a desestimar el cuarto de los motivos de casación.

Igual suerte ha de correr la denuncia de incongruencia interna fundada en la segunda de aquellas causas, pues lo cierto es que la Sala de instancia sólo incluye en el "resto de los terrenos" de la actora que no son el Estany Pudent ni las Salinas Morroig y Ferrer, las parcelas 26846-02 y 26846-03, que, según afirma, se encuentran en las hojas 127 y 125 de los planos del deslinde. Consecuentemente, la hipotética infracción cometida no sería la de incongruencia interna que se denuncia, sino, en su caso, la de haber omitido toda consideración sobre otros terrenos (los comprendidos en los planos 99, 112, 113 y 114), o la de haber incluido éstos, indebidamente, en el ámbito del Estany Pudent o en el de las salinas.

El segundo de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción (más en concreto, al amparo del inciso de ese precepto referido a la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales), denuncia la infracción de las reguladoras de la prueba pericial, producida al admitir la Sala de instancia dos que propuso la parte demandada, consistentes, una, en que por el CEDEX se determine en el Puerto de la Savina, en la Isla de Formentera, dejando señal física indeleble, con reseña de localización que permita su referencia precisa, la línea de pleamar máxima viva equinoccial con inclusión, en la medida de lo posible, de los efectos superpuestos astronómicos y meteorológicos y, otra, en que por el I.G.N. se determinen los vértices o puntos que definirían el perímetro de la lámina o superficie del agua en el Estany Pudent y en las salinas, pues -se argumenta- (1) no hubo insaculación, (2) fueron nombrados por el tribunal a quo, (3) no pudieron ser recusados, pese a su interés directo o indirecto en el asunto, (4) no pudo la parte concurrir al acto del reconocimiento y hacer en él las observaciones que estimase oportunas, y (5) no pudo después, en el acto de ratificación, solicitar las explicaciones oportunas.

El motivo, en los términos en que se formula, no puede prosperar, pues la derogada Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable aquí por ser la vigente al tiempo de producirse aquel acto procesal de admisión de las pruebas de que se trata, no impedía que el órgano judicial, a instancia de cualquiera de las partes, pudiera pedir informes a instituciones u organismos idóneos cuando el dictamen pericial exigiera operaciones o conocimientos científicos especiales (artículo 631 de aquella Ley, interpretado atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, tal y como quiere el artículo 3.1 del Código Civil). Por tanto, la mera admisión de una prueba encaminada a la elaboración de aquellos informes por organismos que (como afirma la Sala de instancia, sin que aquí tengamos razón alguna para poner en tela de juicio tal afirmación) son de gran prestigio científico y técnico, integrados por cualificados profesionales, especialistas en las distintas materias que comprende el estudio, a los que ha de presuponerse una actuación objetiva e independiente, no vulneró normas de obligada observancia en ese trámite procesal. Ni la emisión de aquellos informes ni su valoración por la Sala de instancia produjo, per se, la indefensión proscrita en el artículo 24 de la Constitución, pues ni la parte pone de relieve, con clara cita de las actuaciones procesales que así lo acrediten, que no hubiera podido realizar la crítica que tuviera por pertinente al contenido de dichos informes, ni la Sala de instancia deja de analizar estos con todo detalle y de modo razonable, ni deja de contrastarlos con el resto de las pruebas de que disponía, justificando sobradamente por qué les otorga la fuerza de convicción que de ellos afirma (véase, en este sentido, lo que en la sentencia recurrida se expone desde el último párrafo de su folio 12 al cuarto de su folio 15).

El tercero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los artículos 3.1 y 4.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en relación con los artículos 5.3 y 6.2 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto número 1471/1989, de 1 de diciembre. En su desarrollo argumental se observa que la infracción de aquellos preceptos se aúna, tan sólo, con la consideración como dominio público marítimo-terrestre de los terrenos en que se ubican las salinas Marroig y Ferrer; y se observa que la infracción que se denuncia se sustenta, de un lado, en el argumento de que aquel artículo 3.1 no habla de salinas, sino de marismas, albuferas, marjales y esteros; de otro, en que tales terrenos no han pasado a formar parte del lecho del mar, tal y como exige el citado artículo 4.3; y, en fin, en la valoración que la parte hace de las pruebas obrantes en el proceso, sosteniendo que si en esa valoración se eliminan los informes del CEDEX y del I.G.N. habría que concluir que los terrenos de dichas salinas están a una cota superior a la de mayor pleamar.

Dadas las conclusiones que la Sala de instancia obtuvo sobre las características de aquellos terrenos, afirmando, tal y como antes transcribimos, que "[...] los terrenos en que se ubican las Salinas Marroig y Ferrer... (son) naturalmente inundables, por efectos de las mareas y situados a una cota inferior de la pleamar, siendo así que su inundación ha sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes"; y dado que, tras lo razonado, estas conclusiones deben quedar en píe en sede de este recurso de casación, claro es que el motivo debe ser desestimado:

1. Porque el párrafo segundo del artículo 3.1.a) de la vigente Ley de Costas no contiene una mención cerrada, que sólo permita incluir en él las marismas, albuferas, marjales y esteros, sino abierta, como lo demuestra su inciso final, en el que considera incluidos en la zona marítimo- terrestre, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.

   En esta línea, en nuestras sentencias de 10 de junio, 17, 18 y 31 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 5697 de 1997, 1245 de 1999, 6397 de 2000 y 1126 de 2000, hemos venido a sostener, en suma, que los terrenos naturalmente inundables sí quedan incluidos hoy, tras la Ley 22/1988, en el dominio público marítimo-terrestre; siendo de observar que la segunda y tercera de ellas abordan supuestos también referidos a salinas.

   Obsérvese, además, que el criterio que sostenemos y que juega en contra del primero de aquellos argumentos se ve confirmado por lo dispuesto en el artículo 4.2 de la Ley de Costas, ya que afirma que pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera"; o por lo dispuesto en el artículo 6.2 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, pues según él, forman parte del dominio público marítimo- terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3.1.a) de la Ley y del Reglamento, los terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes; o, en fin, por lo dispuesto en el artículo 9.1 de la Ley, al reiterar que "no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo- terrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera". Y

2. Porque el artículo 4.3 de la Ley de Costas no contempla un supuesto como el ahora enjuiciado, sino uno distinto, referido a aquellos terrenos que no siendo antes invadidos por el mar, lo son después, cualquiera que sea la causa de la invasión y de la lógica consecuencia de que los terrenos así invadidos pasan a formar parte del lecho del mar.

En ese mismo motivo tercero se añade una alegación referida a que determinadas parcelas no han sido ni tan siquiera examinadas en la sentencia recurrida. Pero, como es obvio, semejante alegación no guarda relación alguna con los preceptos que en ese motivo se dicen infringidos, por lo que aquí no podemos analizarla.

Dado lo que el legislador ha dispuesto sobre el recurso de casación y, más en concreto, sobre los presupuestos formales que abren el examen en él de un determinado tema o cuestión, el análisis de aquella alegación habría requerido la utilización por la parte de un doble motivo: uno, en el que denunciara la infracción de las normas y principios que rigen la valoración de la prueba, fundada en el error patente de no haber incluido entre los terrenos de la actora afectados por el deslinde otros distintos de aquellos que expresamente considera la Sala de instancia en la sentencia recurrida; y un segundo, que descansando en la eventual estimación del primero denunciara un vicio de incongruencia omisiva, fundado en que las alegaciones y pretensiones de la parte requerían, también, un pronunciamiento sobre los terrenos no considerados.

Resta por examinar el quinto de los motivos de casación, último de los que se formulan. Se sostiene en él que la conversión del título dominical en título concesional que resulta de las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y de su Reglamento, no es más que un puro acto de ejecución y simple consecuencia legal del acto de aprobación del deslinde; que la expropiación del derecho dominical se produce desde este acto; que es a partir de él desde el que la Constitución garantiza el derecho del expropiado a recibir una indemnización, no parcial (como supone la concesión) y sí íntegra; y que, por todo ello, debe la parte ser indemnizada en los daños y perjuicios causados, que abarcarían no sólo el valor de la concesión de los bienes que, al final, reúnan las características físicas de los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas, sino también el diferencial entre dicho valor y el valor real de los bienes y derechos expropiados, pues sólo así se cumple el mandato del artículo 33.3 de la Constitución y se satisface el principio establecido en su artículo 9.3, relativo a la garantía de la responsabilidad de los poderes públicos. Preceptos, uno y otro, que son los que el motivo denuncia como infringidos.

El motivo [en tanto en cuanto denuncia como infringidos esos preceptos y no otros, y en tanto en cuanto la resolución administrativa aprobatoria del deslinde deja abierta a los titulares inscritos registralmente que resulten afectados la posibilidad de ejercitar las acciones civiles que estimen pertinentes en defensa de sus derechos (apartado II de su parte dispositiva), otorgando también (apartado III) el plazo de un año, para solicitar la concesión, a aquellos titulares de terrenos que pudieran acreditar su inclusión en alguno de los supuestos contemplados en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas] tampoco puede prosperar, pues la tesis que late en él, según la cual el valor económico de la concesión en que se transforma la propiedad es de suyo insuficiente por no guardar un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización, no es correcta como formulación general o abstracta, esto es, como tesis que haya de reputarse válida en todo caso y con independencia de las características propias del caso en concreto. Así resulta de la sentencia del Tribunal Constitucional número 149/1991, de 4 de julio, en la que después de afirmar el carácter compensatorio del valor económico de la concesión y, por ende, de la imposibilidad de hablar de inexistencia de indemnización, se enfrenta al tema de la eventual insuficiencia de ésta, que niega como regla general con el siguiente razonamiento:

"[...] La singularidad de las propiedades a las que la norma se aplica, ya antes comentada, de una parte, el mantenimiento, aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aun de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal un equivalente del derecho del que se priva a sus anteriores titulares".

En definitiva, a la parte actora, aquí recurrente en casación, le queda abierta la posibilidad de ejercitar las acciones que estime oportunas contra los actos administrativos, posteriores y distintos al aquí enjuiciado, que decidan el modo en que en su caso han de ser aplicadas las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y de su Reglamento, o que decidan sobre eventuales pretensiones de una indemnización mayor y complementaria de la que resulte por la sola aplicación de esas disposiciones.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los derechos y honorarios del representante y defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 2.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,