STS, 19 de Diciembre de 2001

"Unión Salinera de España, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 29/1992 contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de diciembre de 1985 por la que se aprueba el deslinde administrativo del Campo de Tiro de utilización conjunta por los polígonos "Costilla" y "González Hontoria" de la provincia de Cádiz, así como contra la de 30 de marzo de 1987 desestimatoria del recurso de reposición deducido contra aquélla.

En su escrito de demanda, de 27 de marzo de 1989 alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "anulando la Orden Ministerial recurrida en cuanto incluye como supuestos bienes patrimoniales de la Administración los 265.730 metros cuadrados de la salina de San Félix propiedad de mi representada, dejándola sin valor ni efecto alguno, en lo que a dicho extremo se refiere, con todas las demás consecuencias que en derecho procedan." Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 29 de junio de 1991, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "que confirme la legalidad del deslinde impugnado".

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 12 de enero de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Unión Salinera de España, S.A., y en su nombre y representación el Procurador D. Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 23 de diciembre de 1985, confirmada en reposición por Orden de 30 de marzo de 1987, debemos declarar y declaramos ser ajustadas a Derecho las resoluciones impugnadas en los extremos examinados, y en consecuencia debemos confirmarlas y las confirmamos, sin imposición de costas".

Con fecha 15 de junio de 1995 "Unión Salinera de España, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4402/1995 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 8 de la Ley del Patrimonio del Estado. Segundo: Bajo el mismo ordinal, por infracción del artículo 2 de dicha ley y del 385 del Código Civil. Tercero: Por infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 5 de abril de 1979, 10 de febrero de 1988, 3 de marzo de 1992 y 25 de abril de 1994, entre otras.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 15 de noviembre de 2001, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 206.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, y se señaló para su Votación y Fallo el día 5 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Por Real Orden de la Presidencia del Consejo de Ministros de 16 de octubre de 1907 se dispuso la constitución de una comisión mixta para proceder al deslinde del campo de tiro de Torregorda (Cádiz) cuyos terrenos, ya entonces, afirmaba aquella resolución que "son propiedad del Estado y en su representación de la Marina, que tiene sobre ellos dominio perfecto".

El Presidente de la Comisión, Coronel de Artillería de la Armada, concluidos los trabajos de deslinde que le habían sido encomendados, expresaba en su escrito de 18 de noviembre de 1909 que "ha terminado sus trabajos de manera muy satisfactoria para los intereses del Estado [...] y, deslindado el campo de tiro y establecidas de un modo permanente las servidumbres que convenga conservar, esta Junta estima que las cuestiones pasadas no pueden reproducirse y se considera satisfecha de haber podido llegar al esclarecimiento de tan oscuro asunto, solucionándolo de una manera definitiva y ventajosa."

Casi un siglo después "las cuestiones pasadas" vuelven a reproducirse, el deslinde nuevamente realizado a discutirse, lo "definitivo" no ha resultado ser tal y continúa sin esclarecerse el "oscuro asunto" que ha dado lugar a numerosos litigios, uno de los cuales hemos de resolver en esta sentencia. El pleito tiene, pues, hondas raíces históricas, cual corresponde a una zona -la de Torregorda, en la bahía de Cádiz- utilizada como campo de tiro o de experiencias de artillería, según se afirma en uno de los informes que constan en el expediente administrativo, "desde los comienzos del siglo XVII, cuando el entonces secretario del Rey, Conde de Villalonga, fue nombrado Capitán General de la Artillería en la Península, el cual propuso al Rey el restablecimiento de las escuelas de formación para artilleros. S.M. decidió restablecer dichas escuelas, entre las que se encontraba la de Cádiz, con su campo de tiro de Torregorda".

La mejor comprensión de los términos en que se ha plasmado el debate procesal requiere una larga exposición de la secuencia de hechos acaecidos hasta llegar al actual deslinde administrativo del campo de tiro de utilización conjunta por los polígonos "Costilla" y "González Hontoria", deslinde cuya aprobación por la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1985 es el objeto de litigio y según el cual los terrenos en él incluidos son bienes patrimoniales del Estado.

1. La empresa recurrente afirma que desde tiempo inmemorial ha explotado y continúa explotando, la salina llamada "San Félix" en el término municipal de Cádiz, cuyos terrenos están inscritos a su favor en el Registro de la Propiedad. Estos terrenos son colindantes con otros de propiedad privada del Estado, dedicados a los polígonos de tiro objeto de debate.

2. Por Decreto número 70 de 1975, de 16 de enero, se establecieron las zonas de seguridad de los citados polígonos de tiro. Recurrido ante esta Sala del Tribunal Supremo, la sentencia de 3 de enero de 1979 lo declaró nulo por falta de norma legitimadora del actuar de la Administración.

3. Por Orden del Ministerio de Defensa de 19 de febrero de 1982 (BOE de 17 de marzo de 1982) se señalaron, de nuevo, las zonas de seguridad próxima y lejana de los citados polígonos de tiro definiendo esta última como la franja de espacio terrestre incluida dentro de una línea poligonal de 2000 metros a partir del "perímetro terrestre de la propiedad militar". La Orden Ministerial concretó, pues, exactamente este perímetro terrestre, dentro del cual incluyó como de propiedad privada del Estado una parte de los terrenos de la salina San Félix, a partir de las coordenadas geográficas de los cinco puntos que limitan el campo de tiro, tal como habían sido determinadas por el Instituto Hidrográfico en el año 1973.

   La Orden Ministerial, sin embargo, fue anulada por Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1986, razón por la cual se dejó sin efecto la delimitación tanto de las zonas de seguridad como del perímetro terrestre de la propiedad militar sobre el que aquéllas se habían trazado.

4. Poco tiempo después de la citada Orden Ministerial de 19 de febrero de 1982, la Administración Militar cercó, valló y tomó posesión de los terrenos incluidos en dicha Orden como de propiedad militar, ocupando parte de los terrenos de Unión Salinera, en concreto parte de los correspondientes a la salina San Félix. La recurrente interpuso un interdicto de retener y recobrar la posesión ante el Juzgado de Primera Instancia de Cádiz que, por sentencia de 29 de diciembre de 1984 (confirmada ulteriormente por la de la Audiencia Provincial de 9 de diciembre de 1986), lo estimó.

5. En la sentencia estimatoria del interdicto se contienen, entre otras, las siguientes afirmaciones: "[...] Unión Salinera de España, S.A." tenía inscrito el pleno dominio de los terrenos de la salina 'San Félix', y [...] desde su adquisición la Sociedad propietaria ha llevado a cabo directamente la explotación de la Salinera y poseído quieta, pacífica e ininterrumpidamente la totalidad de la superficie comprendida entre sus límites".

   Añade más adelante la Sentencia del Juzgado que "... la Administración ha invadido y hecho prácticamente propia una extensa porción de la Salina San Félix, impidiendo con tal proceder que el anterior poseedor continúe en la tenencia y explotación de la finca [...]."

   Concluye la sentencia interdictal afirmando que se trata de "[...]un caso comprobado de despojo cometido por la Administración bajo desmesurado entendimiento de lo que deben ser los límites de su imperium [...]".

6. Fracasada, en virtud de la sentencia interdictal, la ocupación de los terrenos de la Salina 'San Félix, la Administración acudió al procedimiento de deslinde de los bienes de propiedad del Estado incluidos en los Polígonos de Tiro "Costilla" y "González Hontoria". El deslinde fue aprobado por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de septiembre de 1985, resolución ministerial que es el objeto del litigio.

Llegados a este punto, "Unión Salinera de España, S.A." vio cómo sus pretensiones eran desestimadas por la sentencia contra la que interpone este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional con fecha 12 de enero de 1995.

La Sala de instancia centra su atención en lo que va a ser el núcleo del litigio: la limitación que al pronunciamiento de los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos imponen tanto el artículo 14 de la Ley del Patrimonio del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril) como el artículo 43 del Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de aquella Ley.

La aplicación de ambas normas determina, a juicio de la Sala de instancia, el rechazo de la pretensión actora pues, no basada ésta en defectos de procedimiento sino en cuestiones de fondo, su conocimiento corresponde a la jurisdicción civil. Los razonamientos que condujeron a esta conclusión son los siguientes:

1. Frente a la denuncia de desviación de poder afirmada por la recurrente, que imputaba a la Administración el designio puro y simple de ocupar, mediante el deslinde, una superficie de terreno de su propiedad por ella poseída desde tiempo inmemorial como uno más de sus "reiterados intentos" por apropiarse de la finca, la Sala afirma:

   "[en relación con] las sentencias dictadas en proceso interdictal por el Juzgado de Primera Instancia de Cádiz en fecha 29 de diciembre de 1984 y por la Audiencia Provincial de Cádiz en 9 de diciembre de 1986, el conflicto se centraba sobre el cerramiento y vallado de la porción de terreno objeto del deslinde, sin que en aquel momento estuviesen claros los límites físicos de las distintas propiedades. Y precisamente esta circunstancia, lejos de fundar una posible desviación de poder en la aplicación del procedimiento de deslinde en el supuesto contemplado, induce racionalmente a concluir todo lo contrario, porque si algo resulta de las dos sentencias últimamente citadas es justamente que las lindes de los predios no resultaban claras, lo que implicaba la necesidad de su fijación.

   Tampoco se aprecia que lo querido por la Administración sea recuperar, fuera del plazo señalado en el artículo 8 de la Ley del Patrimonio del Estado, la posesión perdida, en cuyo caso, de ser cierto, nos encontraríamos igualmente ante el uso de potestades administrativas para un fin distinto del señalado por el conjunto normativo, toda vez que la finalidad del deslinde no es la recuperación de la posesión, sino la determinación de la extensión física de los predios. Pues bien, ni consta en el expediente ni se ha probado que en algún momento la Administración poseyera y después perdiera la posesión de la superficie discutida, ni aparece indicio alguno por el que se pueda concluir que la Administración recupera algo que creyó suyo y le fue arrebatado. Lo único que resulta del expediente administrativo es que efectivamente no hay claridad en la delimitación de la superficie de los predios, que aun después del deslinde sigue siendo discutida."

2. En cuanto a que "en el deslinde se hayan vulnerado titularidades dominicales y usurpado posesiones [...] ello es una cuestión cuyo análisis está vedado a la Sección por imperativo del artículo 14 de la Ley del Patrimonio del Estado, como ya se señaló, dado que, tratándose de una controversia civil, es esta jurisdicción la que habrá de conocer de la misma en aplicación de las normas civiles, controlando si en el deslinde se han observado las disposiciones contenidas en los artículos 384 a 387 del Código Civil y se han valorado rectamente los títulos aportados por los interesados. Será la citada jurisdicción la que habrá de valorar, en el seno de un proceso civil, la incidencia de la inscripción registral de la finca a favor del hoy actor y a favor de la Administración, sin que tal inscripción por sí misma pueda impedir la realización de operaciones de deslinde, ya sea administrativo o civil, porque, como es bien sabido, el Registro de la Propiedad en nuestro sistema jurídico no hace fe de la certeza de la superficie de la finca inscrita."

Disconforme con la sentencia, "Unión Salinera de España, S.A." la recurre en casación al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional invocando la infracción del artículo 8 de la Ley del Patrimonio del Estado (primer motivo), de los artículos 2 de dicha Ley y 385 del Código Civil (segundo motivo) y de la jurisprudencia contenida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 5 de abril de 1979, 10 de febrero de 1988, 3 de marzo de 1992 y 25 de abril de 1994 (tercer motivo).

Los preceptos clave para la decisión del recurso, ambos de la Ley del Patrimonio del Estado, son, pues, tanto el artículo 8 ("La Administración del Estado podrá recuperar por sí la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos del Patrimonio antes de que se cumpla un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho plazo, la Administración deberá acudir a los Tribunales ordinarios ejercitando la acción correspondiente"), precepto en el que se basa el recurso, como el artículo 14 ("La aprobación del deslinde compete al Ministro [...], cuya resolución será ejecutiva y sólo podrá ser impugnada en vía contenciosa administrativa por infracción de procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estimen lesionados en sus derechos puedan hacerlos valor ante la jurisdicción ordinaria"), precepto en el que se apoya la sentencia.

En cuanto al artículo 385 del Código Civil, su relevancia dependerá de la aplicación subsidiaria de las normas de derecho privado a las que se remite el artículo 2 de la Ley del Patrimonio del Estado ("Los bienes y derechos del Patrimonio del Estado se regirán por la presente Ley y, subsidiariamente, por las normas del derecho privado o mercantil").

No es ocioso reseñar, como pauta interpretativa de singular relieve, que entre las prerrogativas de la Administración respecto de sus bienes patrimoniales, consagradas por los artículos 8 a 18 de la Ley de Patrimonio del Estado, se encontraba junto a las clásicas de recuperación de oficio, inmunidad frente a los interdictos, investigación y deslinde de sus propios bienes sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales, se encontraba, decimos, la no menos tradicional de inembargabilidad e inejecutabilidad judicial de dichos bienes, prerrogativa esta última que la sentencia constitucional de 15 de julio de 1998 ha considerado incompatible con el artículo 24 de la Constitución cuando se trate de bienes patrimoniales materialmente no afectados a un uso o servicio público. En el substrato jurídico-conceptual de esta declaración, que introduce una fisura destacada en el régimen jurídico de una de las dos categorías bajo las cuales convencionalmente se han clasificado los bienes públicos, no es difícil intuir un notable debilitamiento de la intensidad con que la Administración puede autoproteger sus bienes privados sin necesidad de acudir al juez civil como el resto de los propietarios. Pues si estos bienes patrimoniales pueden ser embargados y ejecutados en paridad con los de los particulares, la justificación última del resto de prerrogativas exorbitantes del régimen común que aún subsisten respecto de ellos queda ciertamente debilitada.

El primer problema que debe ser abordado al analizar el motivo inicial de casación es el relativo al contenido de los términos "infracción de procedimiento" que, según el artículo 14 de la Ley de Patrimonio, limita el ámbito de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa cuando se trate de juzgar una resolución ministerial aprobatoria del deslinde. La frontera entre lo que es cuestión de procedimiento (que compete a esta jurisdicción) y cuestión de fondo (que compete a la civil) parecería, en una primera aproximación, excluir de nuestro conocimiento toda pretensión basada en una "lesión de derechos" patrimoniales que los afectados habrían de hacer valer ante los jueces civiles, reduciendo aquél a la mera comprobación de la regularidad de los trámites seguidos.

La jurisprudencia de esta Sala ha sido constante, sin embargo, al incluir en el primer género de cuestiones (de procedimiento) las relativas al ejercicio mismo de la potestad de deslindar cuando se trate de terrenos que se encuentran en determinadas situaciones de hecho y de derecho a consecuencia de las cuales no es posible practicar un deslinde administrativo válido sobre ellos. Aquella jurisprudencia ha calificado de extralimitación de la competencia -y, por tanto, de vicio de procedimiento- el ejercicio en estos casos, por parte de los órganos administrativos, de la potestad de deslinde utilizada con desconocimiento de determinadas situaciones jurídicas (derechos inscritos, posesión pacífica de un tercero) consolidadas y preferentes.

Las sentencias que han adoptado este enfoque expansivo de nuestra competencia jurisdiccional al enfrentarse con deslindes administrativos son, en lo que se refiere a bienes de dominio público, muy numerosas. Como recordábamos en la de 8 de octubre de 1999, por referencia a la precedente de 22 de septiembre de 1983, el deslinde es disconforme con el ordenamiento jurídico en cuanto no respeta una previa situación amparada, a la vez, por la presunción registral y por una sentencia firme anterior; la de 5 de noviembre de 1990 reitera esta misma tesis sobre la eficacia de la inscripción registral frente a la actuación administrativa en materia de deslinde, y añade que cuando se trata de situaciones complejas que se están tratando de dirimir en litigios sobre la titularidad del inmueble, no debe la Administración unilateralmente utilizar sus facultades de deslinde para arrogarse por sí aquélla.

En dichas sentencias, así como en otras muchas similares (entre las cuales se encuentran alguna de las sentencias invocadas por la compañía recurrente a lo largo de su tercer motivo de casación, en concreto, la de 5 de abril de 1979), el juicio sobre los límites de la competencia administrativa para deslindar, incluyendo bajo estos términos la verificación de que el deslinde haya respetado las presunciones registrales y determinadas situaciones posesorias, se ha entendido, de manera constante, atribuido a los órganos jurisdiccionales contencioso administrativos.

Este mismo enfoque ha prevalecido también en otras sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se han pronunciado sobre la validez de los deslindes administrativos no ya de bienes demaniales sino, específicamente, de los bienes patrimoniales, sean éstos del Estado o de las corporaciones locales. Las sentencias de 29 de noviembre de 1982, 15 de diciembre de 1987 o 5 de noviembre de 1990, entre otras, no dudan en juzgar acerca de la corrección del deslinde de bienes privados de la Administración verificando, al igual que en el caso de los bienes de dominio público y como un presupuesto de validez del deslinde mismo (esto es, como una "cuestión de procedimiento" en el sentido antes expresado), si mediante él se han desconocido determinadas situaciones jurídicas preferentes, lo que es calificado como extralimitación constitutiva de una infracción procedimental.

Valga por todas la primera de las citadas, esto es, la sentencia, de 29 de noviembre de 1982 que, aun cuando referida a bienes de corporaciones locales, es igualmente aplicable a los patrimoniales del Estado en relación con la cuestión que ahora estamos analizando. En ella se afirma:

"[...] si bien no cabe negar a la Administración municipal la facultad de promover y ejecutar el deslinde, la propia regulación normativa contenida [...] nos está delimitando el ámbito objetivo e institucional que debe atribuirse a esta operación técnica, en lo esencial, de señalamiento de la línea perimetral de una finca que supone, a veces, declaración provisional de posesión de hecho sobre la zona deslindada, ya que si bien el deslinde procede cuando apareciesen límites imprecisos entre la propiedades o de indicios de usurpación, las operaciones técnicas de comprobación y la rectificación de situaciones jurídicas sólo es posible legalmente si nos encontramos ante supuestos plenamente acreditados, esto es, que la Administración en el momento de levantar el acta de apeo -o al aprobar el deslinde- no puede desentenderse de las demás situaciones jurídicas consolidadas a favor de los particulares colindantes por venir éstas amparadas o protegidas por preceptos civiles e hipotecarios, ya que aparte de situaciones surgidas al amparo del art. 34 LH, existen otras en base de la simple inmatriculación (arts. 200, 205, 206, 207 y cc. de la ley citada) que no pueden ser ignoradas, unido todo ello a la carga u obligación legal de respetar las situaciones posesorias de más de 1 año (en armonía, en cierto modo, con lo dispuesto en el art. 14.b) de la ley y pfo. 1º art. 64 Rgto. de montes y art. 6.3 y disp. trans. 1ª L 26 abril 1969 de costas que se verían contradichas si la Administración pudiese hacer declaraciones posesorias, aun con el carácter de provisionales, más á del ámbito temporal que la ley prevé, pues ello supondría violación notoria de preceptos legales con incidencia, lesión o desconocimiento del derecho de los particulares y no sólo por desapoderamiento de la Administración en este campo de los derechos civiles, sino también porque en este caso la posesión de los particulares colindantes es material o de hecho y con una duración muy superior al año (alcanza por accesión a 1918 y 1922 respectivamente); a la vez que por ser titulares de un derecho de propiedad sobre fincas inscritas en el Registro de la propiedad -adquisiciones a título oneroso- el juego de los principios de fe pública y legitimación registral impiden a la Administración hacer una declaración provisoria de posesión (y cualquier acto o hecho jurídico contrario) que contradiga la declaración o presunción legal del art. 38 de la ley "a todos los efectos legales se presumirá que los derechos reales inscritos ... existen y pertenecen a su titular en la forma determinada en e l asiento respectivo ... de igual modo se presumirá que quien tenga inscrito el dominio ... tiene la posesión de los mismos", dado que en nuestro derecho la posesión, como hecho, no puede reconocerse dos personalidades distintas, fuera de los casos de indivisión (art. 445 CC) e independientemente de la preferencia del poseedor actual, por sí mismo su "status" se refuerza como reflejo de la presunción legal nacida del dominio inscrito que se encuentra bajo la salvaguardia de los tribunales y produce todos sus efectos, mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en la Ley hipotecaria (art. 1.3), por eso ha podido afirmarse que las personas a cuyo favor aparezcan extendidos los asientos del registro tienen derecho a que se soporte la situación jurídica con arreglo a los términos de la inscripción, mientras los tribunales no decidan lo contrario.

[...] Que, por otro lado, el deslinde no resultaba en este caso instrumento adecuado a la problemática que el Ayuntamiento tenía planteada sobre la finca de autos, porque no es que se trate de precisar un lindero dudoso o que existan indicios de reciente usurpación [...] sino que aquí se cuestiona, en realidad, una franja de terrenos que según los instrumentos probatorios unidos al expediente y reiterados en el proceso (sin impugnación alguna) aparece dentro de los linderos de las fincas de los apelantes [...] respectivamente y poseídas de hecho, no siendo por eso correcta jurídicamente la tesis municipal, plasmada en el acuerdo aprobatorio del deslinde, de rechazar de plano al no considerar los títulos inscritos, demás documentos e informes técnicos presentados por los colindantes oponentes por entender prevalente la inscripción a favor del Ayuntamiento de la finca a deslindar y de aludir -como soporte- a una alteración en los mojones actuales que no se acredita o precisa en forma adecuada, al prescindir de su situado de una forma arbitraria y establecer otros de una manera totalmente convencional como ilustran los informes técnicos emitidos en el expediente a instancia de los oponentes etc., con olvido todo ello de que tales declaraciones exceden del ámbito de su competencia, pues aun dando por cierto que existan inscripciones contradictorias el procedimiento no puede ser el de deslinde administrativo, pues habría de acudirse al trámite judicial del art. 313 Rgto. hipotecario o al juicio declarativo ante la jurisdicción ordinaria (art. 51 Ley procedimiento civil y jurisprudencia reiterada) ya que sería un contrasentido que la Administración en los supuestos de deslinde de dominio público (montes, zona marítimo-terrestre etc.) tuviese que respetar las situaciones jurídicas consolidadas de los particulares en los casos a que nos hemos referido antes por imposición legal, mientras que en el deslinde de un bien patrimonial [...] pudiese prescindir de tales límites que además de legales son consecuencia de los principios que informan los institutos de la propiedad y de la posesión en nuestro derecho, enteramente encomendada su garantía y defensa a los tribunales ordinarios, con lo cual se vislumbra una clara extralimitación de la autoridad municipal al aprobar el acto de deslinde con vulneración de los preceptos legales citados [...]".

Refrendada, pues, la posibilidad, en abstracto, de que los tribunales del orden contencioso-administrativo analicen, al juzgar las resoluciones ministeriales aprobatorias del deslinde de bienes patrimoniales del Estado, si mediante ellas se ha producido una extralimitación de la actuación administrativa, en el sentido ya expresado, hemos de continuar bajo esta perspectiva el análisis del primero de los motivos de casación. Como ya hemos recordado, en él y al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional se denuncia la infracción del artículo 8 de la Ley del Patrimonio del Estado.

A juicio de la entidad recurrente, la secuencia de hechos que hemos reflejado en el fundamento jurídico correspondiente pone de relieve los reiterados intentos de la Administración del Estado para incluir como de propiedad privada suya una gran parte de los terrenos de la salina San Félix. Intentos frustrados bien por la anulación jurisdiccional de la Orden Ministerial de 19 de febrero de 1982, que, al fijar la zona de seguridad del polígono de tiro, fijó asimismo el "perímetro terrestre de la propiedad militar"; bien por las sentencias civiles estimatorias del interdicto que hubo de interponer contra la actuación subsiguiente de la Administración militar, pues ésta, inmediatamente después de aquella Orden Ministerial, tomó posesión de los terrenos incluidos en dicha Orden como de propiedad militar que correspondían a "Unión Salinera S.A." en la salina "San Félix".

Para la recurrente, mediante la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de septiembre de 1985, "[...] por esta vía administrativa, lo que no pudo lograr la Administración en las ocasiones anteriores a las que antes se ha hecho referencia, lo intentó conseguir de nuevo, por sí misma, sin necesidad de acudir al Juez". Sostiene que "[...] tratándose de bienes patrimoniales, esto es, de propiedad privada (y no demaniales), en posesión de particulares desde decenas de años y años atrás, esto es una aberración jurídica. Supondría, pura y simplemente, que la Administración podría resolver por sí misma en vía administrativa todas las cuestiones de propiedad y tomar posesión y ocupar por sí misma los bienes que entiende que son suyos, cualesquiera que sean los títulos de propiedad que aleguen los particulares y el tiempo que éstos lleven en posesión de los mismos. Así, pues, nunca la Administración tendría que actuar como demandante en un pleito civil de propiedad. Siempre sería demandada [...]. No hace falta decir que, de generalizarse este criterio, acudiendo al deslinde de bienes patrimoniales, la Administración podría recuperar la posesión de los bienes deslindados en cualquier tiempo, fueran o no fueran realmente de propiedad estatal (esto habría que decidirlo la Jurisdicción Ordinaria) y cualquiera que fuera el tiempo que hubieran estado en poder y posesión de particulares (uno, dos, diez años, o varias décadas, como es el caso). Tal conclusión es absolutamente inadmisible en derecho [...]".

En concreto, continúa, "probado en autos, por otra parte, que mi representada Unión Salinera de España, S.A. ha estado en la posesión quieta, pacífica y no interrumpida de esos terrenos, explotando su industria salinera desde hace decenas de años (lo declara la Sentencia interdictal firme) [...] resulta evidente que la Administración, al no respetar la situación posesoria de mi mandante, situación existente desde hace décadas, infringió el art. 8 de la Ley de Patrimonio del Estado".

La respuesta al primer motivo de casación (que, ya lo adelantamos, será estimatoria) ha de partir de dos constataciones de hecho, la primera de las cuales está explícita en la sentencia de instancia y la segunda, sobre constar en otra resolución judicial firme aportada a los autos, se deduce implícitamente de aquélla.

El primer hecho es que, para la Sala de instancia, "ni consta en el expediente ni se ha probado que en algún momento la Administración poseyera y después perdiera la posesión de la superficie discutida [...]". El segundo hecho relevante es que, según afirma la sentencia interdictal antes reseñada e implícitamente admite la ahora recurrida, "desde su adquisición la Sociedad propietaria ha llevado a cabo directamente la explotación de la Salinera y poseído quieta, pacífica e ininterrumpidamente la totalidad de la superficie comprendida entre sus límites".

Junto a estos dos hechos, que no son atacables en casación, se presenta una panorama registral caracterizado por la doble inscripción, a favor de diversos titulares, de parte de la misma finca, problema sobre el que la sentencia de instancia no se pronuncia, pues defiere a la jurisdicción civil el análisis de los títulos de una y otra parte.

Dejando al margen, por el momento, los problemas derivados de esa doble inscripción registral y ateniéndonos tan sólo a los dos hechos que acabamos de reflejar, ciertamente se puede deducir que, en el caso de autos, la Administración del Estado ha hecho un uso indebido de la facultad de deslindar para conseguir mediante ella la recuperación de oficio de terrenos que consideraba propios (bienes patrimoniales) y que se encontraban en posesión de terceros de modo pacífico e ininterrumpido desde hacía décadas.

El deslinde de bienes patrimoniales de la Administración, en efecto, no es un instrumento idóneo para que ésta acceda a recuperar de oficio, por sí misma, su posesión perdida más allá del año y día. Podría serlo, con algunos matices que ahora no son del caso, en el supuesto de bienes demaniales, por cuanto la recuperación de éstos, subsiguiente al deslinde, puede llevarse a cabo en cualquier momento, imprescriptibles como son los bienes de dominio público; pero la ley ha querido que, respecto de los patrimoniales, el plazo para la autorecuperación posesoria por la Administración sea sólo de un año, contado desde que se pierde la posesión, pasado el cual aquélla ha de acudir, como cualquier otro propietario privado, a los jueces civiles.

La íntima conexión entre el deslinde y la recuperación posesoria deriva de la propia eficacia de aquél. No cabe argüir, como hacía el Abogado del Estado en su (por lo demás, concienzudo y bien fundado) escrito de contestación a la demanda, que respecto de los bienes patrimoniales la Administración podría llevar a cabo un deslinde "no posesorio", esto es, meramente "topográfico", teórico o sobre el plano, en el que se suspendiera la subsiguiente operación de apeo y amojonamiento cuando los bienes estuviesen previamente ocupados por terceros. Por el contrario, el procedimiento de deslinde administrativo, de inequívoco carácter posesorio, aboca al inmediato desplazamiento de la posesión a favor de la Administración que se considera no sólo dueña sino única poseedora legítima de los terrenos deslindados y dota de fuerza ejecutiva a su delimitación, sin perjuicio de las "reacciones" que los afectados puedan ejercer.

Hemos transcrito en el fundamento jurídico quinto, como procedente jurisdiccional de singular relevancia para este caso, el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 1982. Al igual que en litigio entonces fallado, también en éste nos encontramos ante, al menos, una situación posesoria consolidada de más de un año sobre bienes patrimoniales que la Administración no afirma que tengan carácter demanial (para ella, son parte de sus propiedades privadas) y que, precisamente por estar en manos de terceros cuya posición jurídica es objeto de la tutela que le dispensa el ordenamiento jurídico, aquélla ha de respetar sin perturbaciones como la derivada de la práctica del deslinde. En nuestro caso, además, según las declaraciones jurisdiccionales antes referidas, la Administración misma nunca ha poseído dichos bienes, que sí han venido estando en la posesión quieta, pacífica e ininterrumpida de un tercero.

En estas circunstancias (e, insistimos, incluso al margen de cuestiones registrales derivadas de la dualidad de títulos de propiedad inscritos), contra quien ha alegado y probado su posesión pacífica por más de un año la Administración no puede, simplemente, realizar por sí un deslinde administrativo de bienes patrimoniales que, como con razón afirma la parte recurrente, "habida cuenta del carácter ejecutivo de la Orden Ministerial que lo aprueba, se convertiría en un vehículo jurídico que permitiría extender la facultad de recuperación posesoria de los bienes patrimoniales mucho más allá del plazo tradicional del año, lo cual es directamente contrario al sistema legal todavía vigente [...]."

Es importante subrayar que la superficie objeto del deslinde coincide con la que, en su día, fue incluida como "propiedad militar" en la Orden Ministerial de 19 de febrero de 1982 (luego anulada en vía jurisdiccional) y que, a su vez, comprende parte de la salina San Félix, precisamente aquella parte sobre cuyo despojo versó la sentencia interdictal a la que ya hemos hecho referencia.

La porción de terreno en litigio se extiende, en sentido oeste-este, desde "el mar", esto es, desde el límite interior de la zona marítimo-terrestre, hasta la "salina San Félix" a lo largo de una distancia de 1650 metros lineales. Esta franja de terreno forma una figura irregular que incorpora todo el terreno existente desde las instalaciones del Polígono González Hontoria (al norte) hasta la desembocadura del Río Arillo (al sur, siendo éste el límite tanto de la salina como del término de Cádiz), y desde el mar (al oeste) hasta la línea poligonal que une los puntos de coordenadas LN 36º 27´ 35,45" y LW 06º 14' 55,25".

A ella se refería la sentencia dictada en el juicio interdictal cuando afirmaba que sobre su superficie "[...] la Autoridad Militar instala una cerca que recorre la totalidad de la salina en sentido Este-Oeste y la divide en dos partes, quedando vedado el acceso a la que se extiende entre dicha cerca y la playa, con lo que se impide el uso y posesión de este sector de la salina, y ésta pierde comunicación con la franja costera que constituye su límite sur."

Pues bien, afirmada una y otra vez la posesión quieta, pacífica e ininterrumpida de esta porción de terreno por parte de la sociedad recurrente y la correlativa falta de posesión de la Administración militar (que, por ello, intentó su recuperación mediante la vía de hecho en 1983, tras la aprobación de la Orden Ministerial a la que ya hemos hecho referencia), las consideraciones antes expuestas sobre la inidoneidad del procedimiento de deslinde para alterar la situación posesoria de bienes patrimoniales, consolidada más allá del año y día, y para conseguir el designio de recuperar su posesión, desplazando con ello hacia el poseedor despojado la carga de activar el proceso judicial correspondiente, dichas consideraciones, decimos, determinan la procedencia de estimar el primer motivo de casación y la innecesariedad de analizar los restantes.

No es óbice para ello el hecho de que sobre la misma finca se hayan practicado inscripciones registrales contradictorias. El Estado alega, por un lado, que la porción de finca radicante en el término municipal de Cádiz se halla inscrita a su favor en el Registro de la Propiedad de dicha ciudad al tomo 391, libro 188, sección de Santa Cruz, folio 214, inscripción primera de fecha 05.10.1965, y tiene una extensión superficial de 73 hectáreas, 48 áreas, 33 centiáreas y 2 decímetros cuadrados. Linda al Norte con el recinto del Centro de Adiestramiento a Flote y Tiro de Artillería Naval del Polígono de Tiro Naval "Janer" en 175 metros lineales, hallándose en este sector las edificaciones que forman el actual Polígono "González Hontoria": al Sur con río Arillo; al Este con la antigua carretera Madrid-Cádiz y carretera propiedad de la Armada de acceso al C.A.F.T.A.N. en 200 metros lineales, con la actual carretera general en 27,60 metros lineales; en 390 metros lineales con el Polígono "Costilla" y en 1.650 metros lineales con la salina "San Félix"; al Oeste con el Océano Atlántico.

Esta inscripción deriva de la inmatriculación que se practicó en 1965 conforme a lo dispuesto en los artículos 206 de la Ley Hipotecaria y 330 de su Reglamento, si bien la citada finca constituye una porción ubicada en el término de Cádiz de otra mayor denominada Campo de tiro de Torregorda de 405 hectáreas, diez áreas y sesenta centiáreas, que figuraba inscrita en el registro de la propiedad de San Fernando con fecha 27 de julio de 1914 bajo el número 3048 en favor del Estado.

Unión Salinera, por su parte, acredita, asimismo tener su dominio inscrito sobre ella en el mismo Registro de la Propiedad, tomo 289, folio 154 vto, finca 1778 inscripción 22.

Aun cuando la parte recurrente alegó, sin ser adecuadamente contradicha, que las inscripciones registrales sobre otras parcelas del mismo campo de tiro (situadas ya en los términos de San Fernando o Chiclana de la Frontera, pero sin solución de continuidad con la de autos, inscripciones que también había sido efectuadas en virtud de la certificación administrativa correspondiente y se "superpusieron" a las de los anteriores titulares registrales) fueron ulteriormente anuladas por la jurisdicción civil, esta afirmación no vale para los terrenos objeto de litigio, respecto de los cuales no consta el ejercicio de una acción civil de aquel género.

Ante esta anómala situación registral, que ciertamente debería ser rectificada en un sentido o en otro, y ante la consolidación de la posesión por parte de la sociedad que ahora recurre en las circunstancias físicas y jurídicas ya reflejadas, la Administración no puede practicar un deslinde de bienes patrimoniales que tenga como consecuencia el desplazamiento posesorio, previamente intentando a través de otros procedimientos, en detrimento del poseedor.

La estimación del primer motivo de casación determina que la Sala haya de resolver "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciere planteado el debate", conforme dispone el artículo 102.1.3 de la precedente Ley Jurisdiccional. Como quiera que el motivo ha sido estimado por considerar que la Sala de instancia debió haber declarado la nulidad de la resolución ministerial aprobatoria del deslinde en virtud de las razones que han sido expuestas, éste ha de ser precisamente el fallo subsiguiente a la casación de la sentencia impugnada.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfacerá las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Ha lugar al recurso de casación número 4402 de 1995, interpuesto por "Unión Salinera de España, S.A." contra la sentencia de 12 de enero de 1995, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 29 de 1992, sentencia que casamos.

Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 29 de 1992 interpuesto por "Unión Salinera de España, S.A." contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de diciembre de 1985 por la que se aprueba el deslinde administrativo del Campo de Tiro de utilización conjunta por los polígonos "Costilla" y "González Hontoria" de la provincia de Cádiz, así como contra la de 30 de marzo de 1987 desestimatoria del recurso de reposición deducido contra aquélla.

Anulamos estas resoluciones, dejándolas sin efecto, por no ser ajustadas a derecho.

Cada parte satisfacerá las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados.

VOTO PARTICULAR que emiten en el recurso de Casación Nº 4402/1995 los Magistrados Excmos. Sres. D Óscar González González y D. Francisco Trujillo Mamely. Discrepamos, con todos los respetos, del voto mayoritario, con base en los siguientes fundamentos: El artículo 13 de la Ley del Patrimonio del Estado, (cuyo Texto Articulado fue aprobado por Decreto 1.022/1.964, de 15 de Abril), confiere a la Administración la potestad de deslindar los inmuebles patrimoniales, "mediante procedimiento administrativo en el que se oiga a los particulares interesados". El ejercicio de esta potestad no es facultativo para la Administración, como pudiera inferirse del término "podrá" que utiliza el precepto, sino imperativo cuando, como ocurre en el caso presente, existen situaciones conflictivas en relación con los límites de otros inmuebles de particulares. En el acto de deslinde, la Administración fijará la línea perimetral del inmueble de conformidad con sus títulos de propiedad y los de los particulares interesados, respetando las titularidades registrales protegidas en la Ley Hipotecaria. Ahora bien, cuando estos títulos sean contradictorios, y existan inscripciones contrapuestas, la Administración, ante la imperatividad del deslinde, no le cabe suspender el acto como ocurre en los deslindes "inter privatos" (art. 2070 de LEC), sino que debe efectuarlo con base en sus propios títulos, salvo que a primera vista se observe una ilegalidad de los mismos o un error manifiesto respecto de la cabida y linderos. Se trata con ello de delimitar la posesión mediata o espiritual derivada de sus títulos, al margen de la posesión inmediata material de los bienes por terceras personas a la que la línea amojonada no perturba, posesión para cuya defensa, éstas pueden acudir a la vía interdictal o a cualquier acción de dominio, una vez se haya terminado el deslinde, conforme al mencionado artículo 13. Y consta en autos según establece la propia sentencia de la que discrepamos, que esas inscripciones contradictorias existen, en cuanto respecto de la inscripción a favor del Estado, en ella se afirma que "esa inscripción deriva de la inmatriculación que se practicó en 1.965, conforme a lo dispuesto en el artículo 206 de la Ley Hipotecaria y 330 de su Reglamento, si bien la citada finca constituye una porción ubicada en el término de Cádiz de otra mayor denominada Campo de Tiro de Torregorda de 405 hectáreas, diez áreas y sesenta centiáreas que figuraba inscrita en el Registro de la Propiedad de San Fernando con fecha 27 de Julio de 1.814 bajo el número 3048 a favor del Estado". La impugnación del deslinde en vía contencioso-administrativo tiene como único objeto controlar la legalidad del procedimiento administrativo. Así lo dice con toda claridad el artículo 14 de la expresada Ley, que no admite otras interpretaciones ni extensiones. Pretender ampliar el control a la calificación de los títulos, salvo en los supuestos de ilegalidad o error manifiesto a que antes se hizo referencia, - que sí constituyen por su propia esencia vicios del procedimiento - supone la utilización de la norma para un fin en ella no previsto. Todo lo que supere esta restricción, aunque sea por el expediente de la cuestión prejudicial, implica una extensión del ámbito de nuestra jurisdicción, en perjuicio de la civil, y en contra de lo que previene el propio precepto, que reserva a cuantos se consideren lesionados en sus derechos la posibilidad de "hacerlos vales ante la jurisdicción ordinaria". En consecuencia de ello, entendemos que el recurso de casación debió haber sido desestimado, porque la sentencia de instancia parte del presupuesto de que no aparece vulnerado el artículo 14 de la Ley del Patrimonio del Estado; aún más, la propia parte recurrente lo admite pues lo que sostiene es, contra la dicción expresa de los preceptos referidos, que tratándose de bienes patrimoniales en posesión de particulares, la Administración ya no puede deslindar. Y ya hemos dicho que, salvo esos supuestos específicos ya citados -de los que no consta su existencia en autos-, de los preceptos referidos resulta que el colindante que entienda usurpada su propiedad o perturbada su posesión, durante el deslinde ha de allanarse a las resultas de las decisiones ejecutorias del Estado deslindante, sin perjuicio, siempre, de esa posibilidad de discutir sus derechos civiles en la correspondiente vía judicial. De ahí, de esas consideraciones, se deriva necesariamente, la desestimación del segundo y tercer motivo de casación que se articulan. En un caso, el del segundo motivo, formulado por infracción del artículo 2º de la Ley de Patrimonio del Estado en relación con el artículo 385 del Código Civil, porque teniendo carácter subsidiario la aplicación de las normas civiles, el Reglamento de la Ley de Patrimonio del Estado contiene la regulación completa del deslinde, siendo de especial observancia el artículo 40 del mismo; y ahí entra plenamente en juego esa anómala situación registral que describe la sentencia mayoritaria por tener también inscrito su dominio sobre ella en el mismo Registro de la Propiedad, tomo 289, folio 154 vto., finca 1778, inscripción 22; y eso lo reconoce la sentencia de instancia, si bien es lo que entiende debe quedar reservado a la jurisdicción civil; criterio que este voto particular comparte. En otro caso, el del tercer motivo articulado, porque ninguna de las sentencias citadas resultan infringidas por la recurrida, refiriéndose aquellas a supuestos distintos, siendo así que son las dudas y discusiones existentes respecto de un lindero de la finca el que hace preciso el deslinde, que como hemos dicho se impone imperativamente a la Administración. Sin que pueda dejarse de hacer mención que precisamente en la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de Noviembre de 1.982, se hace una explícita referencia no sólo a las situaciones surgidas al amparo del artículo 34 de la Ley Hipotecaria, sino a que "existen otras en base a la simple inmatriculación, (artículos 200, 205, 206, 207 y cc. de la Ley citada), que no pueden ser ignoradas", incluso también como en este caso cuando concurren a favor de la Administración.

Del mismo modo y sin prolijas argumentaciones, por lo que ya dejábamos constancia al principio del objeto y finalidad del deslinde, entendemos debe decaer el primero de los motivos de casación articulados, por infracción del artículo 8 de la Ley de Patrimonio del Estado, no sólo por esas consideraciones sino porque, además, la sentencia de instancia rechaza radicalmente el presupuesto de hecho para la aplicación de tal precepto, y afirma, como hecho probado que hay que respetar, no sólo que "ni consta en el expediente ni se ha probado que la Administración poseyera y después perdiera la posesión de la superficie discutida", sino que continúa afirmando con el mismo carácter de hecho probado que "ni aparece indicio alguno por el que se pueda concluir que la Administración recupera algo que creyó suyo y le fue arrebatado. Lo único que resulta del expediente administrativo es que, efectivamente, no hay claridad en la delimitación de la superficie de los predios, que aún después del deslinde sigue siendo discutida". Al desestimar el recurso de casación las costas debieron ser impuestas a la parte recurrente. Madrid a diecinueve de diciembre de dos mil uno.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia con su voto particular por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.