Sentencia 65/1987, de 21 de mayo, del pleno del tribunal constitucional, por la que se desestima el recurso de inconstitucionalidad número 222/1984, interpuesto contra el artículo 52 y la Disposición adicional quinta de La Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del estado para 1984.
| Marginal | BOE-T-1987-13590 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 222/1984, promovido por don José María Ruiz Gallardón como representante y Comisionado de 53 Diputados más, contra el art. 52 y la Disposición adicional quinta de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Letrado del Estado, y Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Por escrito de 29 de marzo de 1984, que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el día 30 de marzo de 1984, don José María Ruiz Gallardón, actuando como Comisionado de 53 Diputados, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el art. 52 y la Disposición adicional quinta de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984. En el recurso se pide del Tribunal que, previos los trámites oportunos, dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los citados preceptos por violación de los arts. 9.3, 33.3, 35, 106.2 y 134.2 de la Constitución.
Dada la mayor extensión que, según los recurrentes, requiere el tratamiento de la inconstitucionalidad de la Disposición adicional quinta, y dado igualmente que gran parte de los fundamentos que apoyan dicha inconstitucionalidad son aplicables a la del art. 52, en el escrito de interposición del recurso se procede a una alteración del orden numérico, comenzando por la impugnación de dicha Disposición adicional.
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Los recurrentes hacen preceder su argumentación sobre la inconstitucionalidad de la Disposición adicional quinta de los Presupuestos Generales del Estado para 1984 de una exposición de la evolución del problema que pretende resolver dicha Disposición.
Esta exposición se centra en el supuesto concreto de la Mutualidad de la Previsión, «personalización» que vendría justificada por el hecho de que en el texto del Proyecto de Ley de Presupuestos la integración en el correspondiente régimen de la Seguridad Social venía específicamente referida al «colectivo de la Mutualidad de la Previsión». Esta evolución del problema, siempre según los recurrentes, podría resumirse así:
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La Mutualidad de la Previsión fue creada por Real Orden de 18 de septiembre de 1926, en el seno del Instituto Nacional de Previsión, con las siguientes características: Se trata de un auténtico sistema de seguridad social, de carácter obligatorio para los funcionarios de una serie de Organismos descentralizados, que carecían de la protección del Estatuto de Clases Pasivas (concretamente, los del INP y otros organismos autónomos que se adhirieron). Se subraya el carácter obligatorio recogido en el art. 1.° del Reglamento de la Mutualidad, de 10 de septiembre de 1929, reproducido en los Reglamentos de 1948, 1953, 1971 y 1978.
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Como consecuencia del «advenimiento del sistema de la seguridad social», los funcionarios civiles y militares quedan integrados en sus respectivos regímenes especiales (MUFACE e ISFAS), en tanto para los funcionarios de las entidades estatales autónomas se mantiene su régimen preexistente a través de la Mutualidad de la Previsión, dictándose el Reglamento de 1971, que convierte la protección que ésta venía desempeñando en un auténtico Régimen Especial de la Seguridad Social y en modo alguno en un régimen sustitutorio del Régimen Especial de la Seguridad Social.
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El Texto Refundido de la Seguridad Social, aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1974, establece en su Disposición transitoria sexta, 7, que el Gobierno determinará la forma y condiciones de integración en la Seguridad Social de los sectores laborales que, estando comprendidos en el campo de aplicación del sistema de ésta, no estuvieran encuadrados en una institución de previsión laboral de las enumeradas en el art. 1 del Decreto de 10 de agosto de 1954 y tuteladas por el servicio de Mutualidades Laborales o en las entidades gestoras correspondientes a los regímenes especiales. Las normas que a dichos efectos se establecieran habrían de contener las disposiciones de carácter económico que compensen, en cada caso, la integración dispuesta.
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El Real Decreto 1.879/1978, de 23 de junio, sobre Entidades de Previsión que actúen como sustitutorias de la Seguridad Social, declara que «hasta que se produzca la integración prevista se hace preciso homogeneizar su acción protectora con la dispensada por la Seguridad Social... distinguiendo su actuación como Entidades de previsión social libre de la que ejercen en el marco de la Seguridad Social obligatoria». Según los recurrentes, esta distinción no era aplicable a la Mutualidad de Previsión dado que dicha distinción era inexistente en la misma, entre otras razones, porque la previsión ofrecida por las Mutualidades consistía en un régimen especial, no sustitutivo de ningún otro.
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En 1981 se aprueba el Reglamento vigente de la Mutualidad de Previsión. Su art. 12.2, otorgando a la Mutualidad de Previsión, según los recurrentes, un carácter del que hasta entonces carecía, dispone que:
Dado el carácter mixto de esta Mutualidad, comprende la Seguridad Social obligatoria y la previsión complementaria, se separarán dichas funciones en el orden económico-financiero y contable, especificándose la afectación de los recursos correspondientes a cada una de ellas.
En la práctica, sin embargo, no se habría llevado a cabo esta distinción, desde el momento en que se mantiene una genérica obligación de cotizar (art. 17) y que el tipo de cotización lo es para la totalidad de las prestaciones.
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A continuación los recurrentes proceden a una exposición de los principios que se deducen del ordenamiento de la Seguridad Social, así como de aquellos que resultan de aplicación a la Mutualidad de Previsión.
La cobertura de la Seguridad Social es general y obligatoria, articulándose a través de un régimen general o de uno de los regímenes especiales, y con una tendencia a la integración, impuesta por la Disposición transitoria sexta, 7, del Texto Refundido. El régimen del sector laboral que nos ocupa no ha convivido hasta el momento con un régimen de Seguridad Social, siendo incompatibles uno y otro: Su calificación sería la de «regímenes de Seguridad Social de los colectivos en ellos incluidos, y cuyo destino es el de la integración en el sistema de la Seguridad Social».
Las consecuencias de esta calificación serían las siguientes: Las relaciones jurídicas de aseguramiento son relaciones jurídicas de seguridad social; las entidades gestoras de los sectores laborales son entidades gestoras de un régimen de Seguridad Social; la garantía pública ha de ser equivalente a la del sistema de Seguridad Social.
De otro lado, las notas básicas de estas Mutualidades han sido las siguientes: Son creadas por el Estado, regulada por el mismo y gestionadas por órganos directivos de la Administración; la afiliación ha sido siempre obligatoria, y la cotización voluntaria, no habiéndose distinguido nunca entre una provisión obligatoria y otra voluntaria.
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Seguidamente, y con el objeto de exponer lo que consideran ser la finalidad de la Disposición adicional quinta, los recurrentes proceden a un detallado análisis de los precedentes inmediatos de la misma.
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El 28 de junio de 1983, el Consejo Directivo de la Mutualidad de Previsión solicitó la integración en cuanto a las prestaciones «sustitutorias» del régimen general, si bien en función de unas condiciones económicas determinadas, en virtud de las cuales se posibilitase el que la Mutualidad continuara ejerciendo sus funciones en cuanto al nivel «complementario».
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El 1 de octubre se publica el Proyecto de Ley de Presupuestos para 1984, cuya Disposición adicional se impugna.
El significado de esta Disposición quedaría aclarado inmediatamente a partir del Acuerdo del Consejo de Ministros del día 13 de octubre, el cual suponía «una auténtica Sentencia de muerte contra la Mutualidad». Esta afirmación obligaría a un análisis detallado de dicho Acuerdo.
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El Acuerdo parte de una serie de afirmaciones combatidas por los recurrentes. Así, respecto a la afirmación del carácter de Entidad de previsión voluntaria que dispone una protección de carácter mixto, se subraya su carácter obligatorio, así como el carácter unitario de la cotización, sin distinción entre una previsión voluntaria y otra obligatoria. Por lo que hace a la situación económica de la Mutualidad tal como es descrita en el Acuerdo (deterioro progresivo con creciente reducción de cobertura de sus reservas técnicas desde 1976 y déficit crecientes en su cuenta de gestión desde 1981, con una deuda a la Tesorería de la Seguridad Social que el 30 de abril de 1983 ascendía a 9.328 millones de pesetas), los recurrentes relativizan con diversas consideraciones la fiabilidad de la Auditoría sobre la que se basa esta descripción de la situación económica. Pero, sobre todo, aun admitiendo que dicha descripción se ajustase a la realidad, ello sólo significaría que el régimen económico-financiero de la Mutualidad, tal como está establecido, resulta inadecuado, y que debe ser reformado, Y es que, tratándose de Entidades públicas, instituidas y tuteladas por el Estado, su «situación financiera no es ni buena ni mala, sino la que el Estado quiere que sea en cada momento». La situación financiera de la Mutualidad habría venido condicionada por los siguientes factores, fruto de decisiones políticas ajenas a la misma: a) El descenso en el número de cotizantes (de 24.400 en 1979 a 20.147 en 1983) como consecuencia...
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