Los desencuentros entre el Tribunal Constitucional y las normas internacionales a propósito de la Ley 3/2012 (sobre el derecho al trabajo y las SSTC 119/2014 y 8/2015)

AutorAdoración Guamán Hernández
CargoProfesora Titular Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universitat de València
Páginas155-178

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1. Introducción

La crítica a las reformas laborales adoptadas desde el inicio de la crisis económica y en particular a la realizada mediante el RDL 3/2012 han sido abundantes y han provenido tanto del ámbito interno como internacional. En el plano estatal, la constitucionalidad del RDL 3/2012 y de la Ley 3/2012 de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral ha sido puesta en duda no sólo por abundante doctrina laboralista sino a través de diversas cuestiones de inconstitucionalidad y de dos recursos de inconstitucionalidad.

En el ámbito supranacional estas normas han recibido la crítica de la Organización Internacional del Trabajo y el Consejo de Europa, a través de informes elaborados por sus órganos de control, en los que se ha apuntado la incompatibilidad entre las medidas laborales adoptadas y diversos preceptos de Tratados internacionales ratificados por el Estado Español.

Ninguna de estas críticas, ni los reproches de constitucionalidad internos ni la quiebra del orden social internacional, ha sido recogida por el Tribunal Constitucional (TC) que ha denegado la admisión de todas las cuestiones de inconstitucionalidad y desestimado los dos recursos, sin aplicar la doctrina internacional señalada1. Las cuestiones de inconstitucionalidad presentadas se centraron

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fundamentalmente en los límites que la CE impone a la utilización del RDL por el Gobierno, en la reforma de la indemnización por despido improcedente y en los salarios de tramitación. Por su parte, los dos recursos posteriores coincidieron parcialmente en los concretos motivos de inconstitucionalidad. Por un lado, los dos plantean la vulneración de los derechos a la libertad sindical y a la negociación colectiva (arts. 28.1 y 37.1 CE)2y la quiebra del derecho al trabajo (art. 35.1 CE)3, junto con otros derecho conexos como los protegidos por los arts. 14, 24.1 y 103.3 de la CE. Más allá de los problemas de constitucionalidad ad intra, en el primer recurso se señala la quiebra de las obligaciones que imponen las normas internacionales ratificadas por el Estado Español, en concreto el Convenio 158 y el Convenio 98 de la OIT.

La respuesta del TC frente a las dudas de constitucionalidad señaladas ha sido tajante. A lo largo de sus resoluciones el Tribunal ha entendido que el conjunto de medidas contenidas en el RDL 3/2012 y posteriormente en la Ley 3/2012 son plenamente compatibles con el derecho al trabajo, a la negociación colectiva, a la libertad sindical, a la igualdad y a la tutela judicial efectiva, así como a la cláusula social que recoge la Constitución Española en su art. 9.2. Esta compatibilidad no se ve cuestionada, en opinión del TC, por las obligaciones internacionales suscritas por el Estado Español a través de la ratificación de los Convenios de la OIT que recogen y desarrollan tales derechos o de la Carta Social Europea a cuya luz y en base al art. 10.2 CE deben interpretarse los parámetros constitucionales señalados.

Los ejes principales a lo largo de los cuales se ha movido el razonamiento del Tribunal pueden resumirse las siguientes cinco afirmaciones: la utilización del RDL queda plenamente justificada por las razones que apunta el propio Gobierno en la Exposición de motivos de la norma, que satisfacen las exigencias de urgencia y necesidad; no existe un "modelo constitucional" de relaciones de trabajo por lo que el legislador tiene un amplio margen de opción para desarrollar los derechos

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constitucionales a la negociación colectiva (37.1 CE) y al trabajo (35.1 CE) según la coyuntura económica del momento y su orientación "política"4; la realización del derecho al trabajo no puede suponer un menoscabo de otros derechos igualmente reconocidos por la CE como la libertad de empresa o la defensa de la productividad (38 CE); la realización del derecho a la negociación colectiva tampoco puede suponer la limitación otros derechos igualmente reconocidos por la CE como la libertad de empresa o la defensa de la productividad (38 CE) o el propio derecho al trabajo; y, finalmente, no existe contraposición entre el contenido de la reforma y las normas internacionales. De hecho, el TC considera que no es pertinente traer al caso los pronunciamientos de los órganos de control de los Convenios OIT y de la Carta Social Europea que se han publicado respecto de la norma cuya constitucionalidad se dirimía.

Sobre estos ejes el Tribunal ha construido una jurisprudencia criticable por dos motivos fundamentales. El primero tiene un carácter metodológico-constitucional, dado que el Tribunal utiliza parámetros que se alejan del control de constitucionalidad para centrarse en argumentos de legalidad ordinaria5. El segundo, se refiere a la deficiente utilización de la normativa internacional aplicable.

En efecto, en sus pronunciamientos el Tribunal ha quebrado lo impuesto por el art. 10.2 CE que le obliga a la interpretación de los derechos constitucionales

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a la luz de los Tratados Internacionales incluyendo la doctrina aplicable de sus órganos de control, ya sea la Comisión de Expertos en la aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) o el Comité de libertad sindical (CLS) de la OIT, ya sea el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS) encargado del control de la aplicación de la Carta Social Europea. De hecho, el Tribunal, no sólo no ha realizado tal ejercicio de interpretación sino que ha ignorado o recogido de manera deficiente la doctrina aplicable al caso, contenida en los informes de marzo de 2014 y de julio de 2014 de la OIT y en las conclusiones XX-3 (2014), presentadas en enero de 2015 por el Comité Europeo de Derechos Sociales6.

Desoyendo la doctrina de estos órganos, o interpretándola de manera errónea, el Tribunal ha respaldado sin fisuras la estrategia reformista del Gobierno en materia laboral. Respecto de la misma, vale la pena recordar que las reformas del marco normativo laboral realizadas desde el comienzo de la crisis económica responden al cumplimiento de las Recomendaciones específicas por país dictadas por el Consejo de la UE7. Esta implicación que la Unión Europea y sus estructuras de gobierno han tenido y tienen en las reformas estructurales de los derechos sociales ha sido señalado incluso por el Parlamento Europeo, que en su Resolución de 13 de marzo sobre los aspectos laborales y sociales del papel y las actividades de la Troika (BCE, Comisión y FMI) en relación con los países de la zona del euro sujetos a un programa, el PE señaló que las instituciones de la UE (el BCE, la Comisión y el Eurogrupo) son también responsables de las condiciones impuestas en virtud de los programas de ajuste económico8. El Parlamento remarcó que estos programas tuvieron que improvisarse, lo que llevó a la celebración de acuerdos financieros e institucionales al margen del método comunitario.

Junto con esta crítica, el Parlamento realizó una afirmación fundamental para el tema que nos ocupa, señalando que las condiciones impuestas como contrapartida a la asistencia financiera han puesto en riesgo la consecución de los objetivos sociales de la UE y han supuesto la vulneración de obligaciones inter-nacionales que habían sido anteriormente contraídas por los Estados miembros al firmar tanto el PIDESC como los Convenios OIT, el CEDH, la Carta Social Europea o la misma Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El propio Parlamento recogía parte de los análisis y resoluciones de los organismos internacionales encargados de la supervisión del constitucionalismo social internacional que el TC español ha desconocido.

Los epígrafes que siguen se dedican al análisis de las mencionadas resoluciones del TC en lo relativo al derecho al trabajo, dejando a un lado el cuestionamiento de la constitucionalidad de la parte dedicada al derecho colectivo en la reforma.

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Este análisis se va a realizar prestando atención a la relación entre los pronunciamientos del TC y la doctrina de los órganos de control de la OIT y del CEDS.

Antes de comenzar con el tema señalado se ha considerado necesario realizar una breve referencia al contenido del art. 10.2 CE en general y en concreto a las implicaciones de éste respecto de los Convenios OIT.

2. Normas internacionales y control de constitucionalidad: las implicaciones del art 10.2 CE

A efectos de valorar la relación de los Tratados internacionales ratificados por el Estado español con el ordenamiento jurídico interno debe prestarse atención, como por otra parte es bien sabido, a dos preceptos constitucionales: por un lado, el art. 96.1 CE, por otro lado, el art. 10.2 CE.

Del artículo 96.1 CE se desprende el carácter supralegal o jerárquicamente superior de los tratados internacionales sobre las leyes. Esto se deriva tanto de la literalidad de su contenido, como de su propia génesis constitucional9. Respecto de este artículo, el TC señaló en su STC 28/1991 que "ningún tratado internacional recibe del art. 96.1 de la Constitución más que la consideración de norma que, dotada de la fuerza pasiva que el precepto le otorga, forma parte del ordenamiento interno; de manera que la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por tanto, deba ser resuelto por el TC (STC 49/1988, FJ 14, in fine) sino que, como problema de selección del Derecho aplicable al caso concreto, su resolución corresponde a los órganos...

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