STS, 30 de Abril de 2001

Con fecha 28 de enero de 1998 el Juzgado de lo Social nº 1 de Tarragona, dictó sentencia en la que se declararon como probados los siguientes hechos: "1°.- Al actor Romeo le fue reconocida una prestación por desempleo de nivel contributivo de 720 días desde el 3-01-92 hasta el 2-01-94, con una base reguladora de 7.604 ptas. 2º.- El día 15-01-92 solicitó el pago único de la prestación por desempleo, adjuntando memoria explicativa de la actividad a realizar referida a la venta de libros en ambulancia. En dicha memoria se concreta que el desembolso a realizar es de 2.000.000 ptas. con la siguiente distribución: FG. 1.000.000 ptas. Compra ordenador. 800.000 ptas. y otros materiales 200.000 ptas. 3º.- En fecha 13-02-92 el INEM resuelve aprobar el abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único por importe de 3.097.176 ptas. así como recabar la documentación acreditativa del inicio de la actividad y de la afectación de la cantidad percibida a la realización de la actividad. 4º.- El actor presentó en fecha 20-03-92 documentación acreditativa del inicio de la actividad. El 3-07-92 se le requieren las facturas que acrediten la inversión de la capitalización. El 10-07-92 aporta nueva documentación. El 7-08-92 se le comunica que examinada toda la documentación presentada sólo justifica 367.149 ptas. solicitándosele que complete hasta lo expuesto en el proyecto de inversión. El 24-08-92 responde diciendo que el RD 1044/85 no exige la afección de los recursos de inmediato. 5º.- En fecha 17-11-92 se dictó resolución por la que se declaró la percepción indebida de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único por la no afectación de la prestación capitalizada. 6º.- El 26-11-92 se interpuso por el actor recurso de alzada alegando que la afectación no ha de ser indiscriminada, innecesaria o no prudente. 7º.- Por resolución de 21-05-96 se acordó desestimar el recurso de alzada porque el interesado no había probado la afectación de toda la cantidad percibida en concepto de pago único. 8º.- El 21-06-96 presentó el actor recurso de revisión aportando documentación acreditativa de la adquisición de un vehículo con fecha 25-05-93. 9º.- El 9-07-96 se acordó la inadmisibilidad del recurso de revisión ya que no concurrían las circunstancias del artículo 118 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se notifica el 22-07-96. 10º.- Con fecha 25-07-96 se presentó escrito de comunicación previa a la interposición de recurso contencioso-administrativo".

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: "Que estimando parcialmente la demanda interpuesta por Romeo con D.N.I. nº NUM000 contra Instituto Nacional de Empleo, debo revocar y revoco parcialmente la resolución administrativa combatida en los presentes autos debo declarar y declaro indebidamente percibida la cantidad de 1.632.851 ptas. que debe ser reintegrada al INEM".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por D. Romeo y el INEM, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, la cual dictó sentencia con fecha 28 de abril de 2000, en la que consta el siguiente fallo: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por D. Romeo y estimar el recurso interpuesto por el Instituto Nacional de Empleo contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Tarragona el 20 de enero de 1998 en autos 904/1996 seguidos a instancia de D. Romeo contra el Instituto Nacional de Empleo y en consecuencia debemos revocar en parte dicha sentencia y absolvemos al Organismo Gestor de las pretensiones contenidas en el suplico de la demanda".

Por el Procurador Don José Granados Weil, en representación de D. Romeo, se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo, el 13 de julio de 2000, en el que se denuncia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Procedimiento Laboral, la contradicción existente entre la citada sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, de 28-IV-2000 (rollo 1872/99) y la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 17-X-1996 (rollo 1502/94).

Por providencia de esta Sala de fecha 30 de noviembre de 2000, se admitió a trámite el presente recurso dándose traslado del escrito de interposición y de los autos al Abogado del Estado, en nombre y representación del INEM, para que formalizara su impugnación, presentándose por el mismo el correspondiente escrito.

Por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido de considerar el recurso improcedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 24 de abril de 2001.

1.- La cuestión que se plantea en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar, en interpretación del art. 7.1 del Real Decreto 1044/1985 de 19-VI (regulador del abono de la prestación de desempleo en su modalidad de pago único por el valor actual del importe), sí la no afectación parcial de la cantidad percibida a la realización de la actividad para la que se haya concedido debe ser considerada íntegramente como pago indebido comportando, en consecuencia, la obligación de reintegrar todo lo percibido por parte del desempleado que obtuvo el reconocimiento al disfrute de la prestación contributiva en su modalidad de pago único y que ha iniciado oportunamente la correspondiente actividad justificativa de tal forma de prestación.

2. - La sentencia recurrida (STSJ/Catalunya 28-IV-2000 -rollo 1872/99) y la invocada como contradictoria (STSJ/Galicia 17-X-1996 -rollo 1502/94) por el beneficiario recurrente contienen soluciones jurídicas contrarias respecto a litigantes en idéntica situación y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, por lo que concurre el requisito o presupuesto de contradicción exigido en el art.217 de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL) para viabilizar el recurso de casación unificadora; recurso que, por otra parte, en su preparación reunía los presupuestos legales ex art. 219.2 LPL, de expresión del propósito de formalizar el recurso, con expresión sucinta de la concurrencia de los requisitos exigidos.

3. - En efecto, en la sentencia recurrida se interpreta que la no afectación integra de la cantidad entregada al desempleado como prestación de pago único equivale a su incumplimiento total y surge la obligación de restituir todo lo percibido, razonándose que "por lo que se refiere a los efectos que se le deben dar a la inversión parcial de capital debe concluirse que ninguna, pues el art. 7 no distingue entre afectación total y parcial". En cambio, en la sentencia de contraste se acoge un criterio de proporcionalidad, argumentándose que si bien, en principio y a la vista del precepto cuestionado, la falta de afectación tanto tiene lugar por su completa ausencia como por su parcial inexistencia, destaca que "tampoco debe olvidarse que la modalidad contributiva de pago único no es una liberal y graciosa concesión por parte del INEM, sino que corresponde a quienes son legítimos titulares del derecho a las prestaciones por desempleo del nivel contributivo y que, en ejercicio de una posibilidad legalmente reconocida (la establecida por el RD 1044/1985, de 19- junio), optan por percibir de una sola vez el valor actual del importe que por aquel concepto les corresponde; igualmente parece oportuno recordar que el beneficiario de autos cumplió en su integridad los requisitos previstos en los arts. 3 y 4 de la citada norma (presenta memoria explicativa, acredita la viabilidad del proyecto e inicia en plazo la actividad laboral para la que se le había concedido la cantidad y oportunamente se da de alta en Licencia Fiscal), limitándose su infracción a no invertir en su nueva actividad el total de la cantidad referida en la memoria explicativa y entregada a tal efecto", añadiendo que "en tales circunstancias se nos evidencia la razonabilidad del brocardo «summun ius summa iniuria» y el acierto del Magistrado de instancia al seguir un criterio de proporcionalidad, limitando el reintegro a la cantidad realmente no afectada, sobre todo si atiende a las gravosas consecuencias que para el beneficiario habría de tener la devolución - incluso - del montante efectivamente invertido en una actividad por cuenta propia ya en marcha y que también determina la oportunidad de una solución equitativa (art. 3.2 Código Civil)".

1.- Para la resolución del motivo único del recurso, relativo a la denunciada infracción del art. 7.1 del Real Decreto 1044/1985 de 19-VI, debe partirse del análisis de la normativa afectante a la prestación por desempleo contributivo en su modalidad de pago único y de su finalidad conforme a su interpretación jurisprudencial.

2. - El art. 228.3 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) conserva la posibilidad de que "cuando así lo establezca algún programa de fomento de empleo, la entidad gestora podrá abonar de una sola vez el valor actual del importe de la prestación de nivel contributivo, correspondiente al período a que tenga derecho el trabajador en función de las cotizaciones efectuadas", manteniéndose, por ahora, vigente la norma reglamentaria integrada por el Real Decreto 1044/1985 de 19-VI (regulador del abono de la prestación de desempleo en su modalidad de pago único por el valor actual del importe), la que sufrió modificaciones con base en la disposición adicional 2ª de la Ley 22/1992 de 30-VII (de medidas urgentes de fomento del empleo y protección por desempleo) al quedar suprimidas las referencias a trabajadores autónomos y a la promoción del trabajador autónomo del nº 1 del art. 1 y art. 6, respectivamente, del referido Real Decreto 1044/1985, al exponerse como finalidad de la reforma ex Ley 22/1992 que el abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único, "con el fin de potenciar la economía social, se mantiene vigente para quienes pretendan realizar una actividad profesional como socios trabajadores de una cooperativa de trabajo asociado o sociedad anónima laboral, y se suprime para el resto de los colectivos".

3. - En cuanto ahora directamente nos afecta, en la normativa reglamentaria citada conforme estaba vigente en la fecha de los hechos ahora enjuiciados (la prestación de pago único se solicitó el 15-I-1992 y fue reconocida administrativamente en fecha 13-II-1992) se dispone que: a) "quienes sean titulares del derecho a la prestación por desempleo del nivel contributivo, por haber cesado con carácter definitivo en su actividad laboral, podrán percibir de una sola vez, el valor actual del importe de la que pudiera corresponderles en función de las cotizaciones efectuadas, cuando acrediten ante el INEM que van a realizar una actividad profesional como trabajadores autónomos o socios trabajadores de una cooperativa de trabajo asociado o sociedad que tenga el carácter de laboral según las correspondientes normas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social" (art. 1.1 RD 1044/1985 antes reforma ex Ley 22/1992); b) "El trabajador que desee percibir su prestación de una sola vez podrá solicitarlo en la Dirección Provincial del INEM, conjuntamente con el reconocimiento de la prestación o en cualquier momento posterior, acompañando a la solicitud memoria explicativa sobre el proyecto de inversión a realizar y actividad a desarrollar, así como cuanta documentación acredite la viabilidad del proyecto" y la Entidad Gestora, teniendo en cuenta la viabilidad del proyecto a realizar, dictará la correspondiente resolución (arg. ex art. 3 RD); c) "una vez percibida la prestación por su valor actual el trabajador deberá iniciar, en el plazo máximo de un mes, la actividad laboral para cuya realización se le hubiera concedido y darse de alta en el correspondiente régimen de la Seguridad Social, o acreditar, en su caso, que está en fase de iniciación" (art. 4.1 RD); y d) "La no afectación de la cantidad percibida a la realización de la actividad para la que se haya concedido será considerada pago indebido a los efectos previstos en el art. 22 de la Ley 31/1984, de Protección por Desempleo" (art. 7.1 inicio RD), concluyendo que "a los efectos consignados en el número anterior se entenderá, salvo prueba en contrario, que no ha existido afectación cuando el trabajador, en el plan previsto en el art. 4.1, no haya acreditado los extremos indicados en el mismo" (art. 7.2 RD).

4. - Ha proclamado la jurisprudencia de esta Sala y se refleja, fundamentalmente, en la STS/IV 25- V-2000 (recurso 2947/1999), con doctrina seguida en la STS/IV 30-V-2000 (recurso 2721/1999), en interpretación de la normativa expuesta sobre la prestación por desempleo contributivo en su modalidad de pago único, que:

1. "No debe olvidarse que: A) el RD 1044/1985, de 19-junio, constituye una medida tendente a cumplir dos objetivos de rango constitucional: una política orientada al pleno empleo (art. 40.1 CE) y el mantenimiento de prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo (art. 41). De ahí que el Real Decreto se haya aprobado «como medida de fomento de empleo» tal como consta en su denominación, y que su finalidad declarada sea, según explica la propia exposición de motivos, la «de propiciar la iniciativa de autoempleo de los trabajadores desempleados, facilitando la incorporación como socios a Cooperativas de trabajo asociado o a Sociedades laborales, a aquellas personas que hubieran perdido su trabajo anterior». Finalidad a la que habría que adicionar el objetivo complementario de crear los puestos de trabajo por cuenta ajena que surgen en muchas ocasiones a consecuencia del funcionamiento de las Cooperativas y Sociedades de carácter laboral. B) Lo que la norma pretende en definitiva es ser un estímulo para que los trabajadores desempleados, en lugar de permanecer inactivos, con grave frustración personal, durante el tiempo de consumo de la prestación de desempleo en su modalidad ordinaria, opten por crear Cooperativas o Sociedades laborales o por potenciar las ya existentes. C) La implicación en este tipo de empresas constituye un riesgo evidente para los trabajadores que no cabe desconocer ni minimizar, pues al embarcarse en la aventura que ello supone para quienes no suelen tener formación ni cultura empresarial, renuncian a la estabilidad que les da la segura percepción mensual de la prestación contributiva de desempleo, aunque sean escasos los medios que proporciona, y se exponen además a otras consecuencias negativas ... D) Por último debemos tener presente que no nos encontramos ante la concesión de una prestación contributiva de desempleo en que las cautelas deben extremarse; a ésta ya tenían los actores derecho por la extinción de sus contratos. El expediente de pago único corresponde a una fase posterior en la que lo que se cuestiona es, simplemente, si los trabajadores titulares de la prestación, tienen o no derecho a percibirla bajo esa modalidad".

2. "A la luz de lo expuesto resulta obligado superar cualquier interpretación literal del Real Decreto que conduzca a soluciones excesivamente formalistas y rígidas, incompatibles con el espíritu y finalidad de la norma, a los que fundamentalmente hay que atender de acuerdo con la previsión del art. 3.1 del Código Civil, y que encorsetando la iniciativa de los trabajadores, termine disuadiéndoles de autoemplearse y de crear puestos de trabajo, produciendo en definitiva el efecto contrario al pretendido por el RD".

3. "Por regla general, la declaración de que una prestación de Seguridad Social es indebida, que es la condición habilitante para que la Entidad Gestora pueda reclamar lo satisfecho erróneamente, sólo procede en casos extremos, como cuando se reconoce la prestación pese a la ausencia de alguno de sus requisitos o elementos esenciales; o cuando, una vez concedida, dejan de concurrir aquellos que deben mantenerse inalterados durante el período de percepción; o bien porque se demuestra que la prestación ha sido obtenida en fraude de ley o con abuso de derecho, proscritos por los arts. 6.4 y 7.2 CC ... Cumplidos los requisitos esenciales, es indudable que cualquier irregularidad en los requisitos instrumentales de control que el Real Decreto pone en manos del INEM, no puede tener la misma trascendencia que la ausencia de aquéllos, como pretende el Ente Gestor, salvo que se acreditara que han sido utilizados para obtener la prestación en fraude de ley. Máxime cuando algunos de tales requisitos instrumentales se han establecido en beneficio del propio trabajador y no pueden convertirse en exigencias que les perjudiquen".

4. Se afirma que apoya la anterior conclusión que: "A) El RD no impone la pérdida automática de la prestación porque el alta en Seguridad Social es anterior a la fecha de abono de la prestación o por la demora en el inicio de la actividad más allá del plazo previsto en el art. 4.1. B) El art. 7.2 sólo considera incumplimiento con trascendencia para considerar un pago como indebido, «la no afectación de la cantidad percibida a la realización de la actividad para la que se haya concedido». Y ello porque, si no ha sido necesario disponer de la prestación capitalizada para la puesta en marcha de la actividad, es lógico suponer que, o bien la empresa ya estaba constituida y capitalizada antes de solicitar la prestación y ésta se pidió simplemente para sanear su economía, que es actuación muy diferente a la de ponerla en funcionamiento, o se dio a los fondos subvencionados cualquier otro destino. En ambos casos se habría utilizado la modalidad del Real Decreto para obtener otros fines distintos de los previstos en la norma, con clara transgresión del art. 6.4 CC. C) Aquellas irregularidades, es decir, la falta de actividad empresarial o de alta en Seguridad Social de los trabajadores en el plazo previsto en el art. 4.1 del RD sólo juegan en el art. 7.2 como presunción «iuris tantum» de no afectación. E incluso cuando ésta queda acreditada, la norma cuida de no imponer al trabajador una sanción excesivamente gravosa. Teniendo en cuenta sin duda las dificultades que entraña la actividad empresarial, le exige tan sólo un reintegro «débil» que, al contrario de lo que ocurre con las restantes prestaciones, no supone su pérdida definitiva, sino sólo su reconversión ya que, conforme al art. 7.1 del RD, los trabajadores pueden percibir de nuevo lo reintegrado bajo la modalidad ordinaria de pago mensual, si es que lo permite la situación en que se encuentren".

5. Concluyéndose que "El art. 7 del RD como norma sancionadora que es, exige una interpretación restrictiva. No es posible ... extender la sanción que allí se impone a otros supuestos no incluidos en él".

1.- La aplicación de los criterios interpretativos expuestos a la solución de la cuestión ahora planteada, conduce a entender que la respuesta dada en la sentencia de contraste es la jurídicamente correcta.

2. - El beneficiario recurrente en casación unificadora, por reunir los requisitos constitutivos que configuraban, en la fecha del hecho causante, la prestación en su modalidad de pago único, - en concreto, ser titular del derecho a la prestación por desempleo contributivo y haber acreditado documentalmente que iba "a realizar una actividad profesional como trabajadores autónomos" (art. 1.1 RD 1044/1985 antes reforma ex Ley 22/1992) -, obtuvo por parte de la Entidad Gestora el reconocimiento de aquélla que se le abonó por importe de 3.097.176 ptas. No se cuestiona ahora que inició la actividad autónoma proyectada y que la ha continuado desarrollando, pero al ser ulteriormente requerido para que justificara la afectación de la cantidad percibida a la realización de aquélla sólo logró justificar en vía administrativa la aplicación de un importe de 367.149 ptas. (luego incrementados en vía judicial), declarándose por la Entidad Gestora que al no haber probado tal afectación era indebida la prestación por desempleo en su modalidad de pago único e instándole a la integra devolución de la cantidad inicialmente entregada.

3. - Como establece la doctrina unificada de esta Sala, antes referida, alcanzado el fin de la normativa reguladora de la prestación de pago único - tendente, en su día, a " ser un estímulo para que los trabajadores desempleados, en lugar de permanecer inactivos, con grave frustración personal, durante el tiempo de consumo de la prestación de desempleo en su modalidad ordinaria" se autoempleen o se integren en cooperativas de trabajo asociado o en sociedades laborales -, y "cumplidos los requisitos esenciales, es indudable que cualquier irregularidad en los requisitos instrumentales de control que el Real Decreto pone en manos del INEM, no puede tener la misma trascendencia que la ausencia de aquéllos, como pretende el Ente Gestor, salvo que se acreditara que han sido utilizados para obtener la prestación en fraude de ley".

4. - En el presente caso, resulta de lo actuado que: a) se ha alcanzado el fin de autoempleo a que tendía el abono de la prestación de desempleo contributiva en su modalidad de pago único; b) no consta que concurra una finalidad fraudulenta, - pues la mera inaplicación de la totalidad de los fondos a la actividad, sin perjuicio de sus consecuencias en otro orden, puede obedecer a múltiples causas, entre otras, el error en la previsión inicial de gastos y la innecesariedad resultante en la íntegra inversión -; y c) la aplicación de parte de los fondos al fin autorizado, comporta que ha sido necesario disponer de una parte de la prestación capitalizada para la puesta en marcha de la actividad. Las anteriores circunstancias obligan a efectuar una interpretación estricta y proporcionada en cuanto a sus consecuencias de la previsión de pago indebido ex art. 7.1 Real Decreto 1044/1985, pues "como norma sancionadora que es, exige una interpretación restrictiva" no siendo posible extender la sanción que en ella se impone a otros supuestos, como el ahora enjuiciado de aplicación parcial de la cantidad obtenida, no expresamente incluidos en ella, que comportaría una sanción excesivamente gravosa por desproporcionada y que vulneraría la finalidad de incentivar el trabajo en régimen de autoempleo pretendido por la normativa estudiada.

5. - En suma, se establece como doctrina unificada que la no afectación total de la cantidad percibida a la realización de la actividad para la que se haya concedido no debe ser considerada íntegramente como un pago indebido, sino solamente en la parte no invertida en la finalidad autorizada, por lo que no comporta la obligación de reintegrar todo lo percibido por parte del desempleado que obtuvo el reconocimiento de la prestación contributiva en su modalidad de pago único, que ha iniciado oportunamente la correspondiente actividad justificativa de tal forma de prestación y que ha necesitado disponer de una parte de la prestación capitalizada para la puesta en marcha de tal actividad.

La aplicación de la anterior doctrina comporta, en los términos de la misma, la estimación del recurso de casación unificadora, casando y anulando la sentencia impugnada en los extremos recurridos. En la necesaria resolución del debate suscitado en suplicación por ambas partes, en concordancia con dicha doctrina y partiendo de los resultantes hechos declarados probados, es obligada la desestimación del recurso de tal clase formulado por la Entidad Gestora, incluso en su petición subsidiaria pues no se impugnó formalmente la decretada en instancia aplicación de la cantidad destinada a la compra de un vehículo, así como la desestimación del recurso de suplicación interpuesto por el beneficiario, al no haberse acreditado la aplicación pretendida de la cantidad destinada al que denomina "fondo de garantía", debiendo confirmarse la sentencia de instancia; sin imposición de costas (art. 233.1 LPL).

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.