El reto de la descentralización participativa en el ámbito local. Un acercamiento a los problemas y las disyuntivas

AutorAsier Blas
Páginas253-282

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Parece innegable que en los últimos años está en boga plantear la descentralización administrativa como una necesidad para el impulso de la participación ciudadana. Aunque en muchos casos sólo nominalmente, y es que parece que han de ir estrechamente unidas ambas prácticas, por ello en la literatura científica se entremezclan demasiado fácilmente. Diríamos que en el caso de Latinoamérica incluso, la palabra descentralización es usada casi como sinónimo de participación ciudadana.

A esto tendríamos que unirle la reforma de la LBRL, la Ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local que entro en vigor el 1 de enero de 2004 y qué introduce un nuevo esquema de funcionamiento de los municipios que, ante todo, pretende que la Administración local camine hacia una mayor descentralización acompañada por el impulso de la participación ciudadana.

La llamada «Ley de grandes ciudades» dispone que estas urbes1 deben contar con mecanismos de participación ciudadana en el marco de su descentralización. Más concretamente, establece que: «los distritos se constituyen como un instrumento esencial para el desarrollo de políticas de proximidad y participación en los municipios altamente poblados, tanto desde la perspectiva de la descon-Page 254centración de funciones como desde la de la participación ciudadana. Por todo ello, se establece su carácter necesario, debiendo además cada Ayuntamiento establecer el porcentaje mínimo de sus recursos que deberá gestionarse por distritos».

Y un poco más adelante, en el artículo 128, que «los ayuntamientos deberán crear distritos, como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio». Cuando escribo estas líneas se esta valorando la posibilidad de quitar la exigencia de crear distritos, pues son varios los municipios que atendiendo a la obligatoriedad han creado fantasmagóricas unidades de descentralización política municipal, como es el caso de Valladolid, que simplemente ha formado dos distritos (uno a la margen derecha del río Pisuerga y otro a la izquierda) con la finalidad de cumplir la ley. Pero se adopte la decisión que se tome, no hay duda que este debate que abordaremos a continuación es de suma actualidad.

Antes de adentrarnos en el análisis teórico de la cuestión y su concreción en la exposición de los límites y oportunidades para implementar un enfoque que impulse la participación ciudadana en los procesos de descentralización en marcha y qué se pretendan impulsar en un futuro por parte de los Ayuntamientos, es pertinente señalar una serie de consideraciones generales que ayudan a fijar el debate; las enumeramos a continuación: 1. Es necesario desmitificar la descentralización. Nada, por el hecho de ser descentralizado, es mejor, más eficaz o más democrático. Partir de aquí es importante para dejar claro que en ninguna de las opciones posibles que avanzamos más adelante mejora el escenario democrático por el simple hecho de descentralizar. Ciertamente, la nueva Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, obliga a crear distritos en todas las capitales de provincia y grandes ciudades de España con el fin, entre otros, de promover la participación ciudadana. Pero casos como el de Valladolid (y muchos otros), demuestran que no es obligatorio un compromiso real por ampliar la participación ciudadana. De todas maneras, no hay duda de que esta ley abre una ventana de oportunidad política para reforzar y crear dinámicas participativas; en sí misma, es un elemento que puede introducir o impulsar en la agenda política el tema de la participación ciudadana.

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  1. La descentralización no se activa por el sólo hecho de crear distritos formalmente. Es más, pueden existir distritos y no haber ningún tipo de descentralización. Y viceversa, a pesar de la ausencia de distritos en un municipio, puede haber descentralización administrativa, a través de los Equipamientos de Proximidad; política, con entidades locales menores; y finalmente, puede existir también descentralización social2 utilizando diferentes espacios de participación ciudadana, como por ejemplo se contempla en un Plan Comunitario.

  2. Crear unidades políticas descentralizadas (distritos p. ej.) puede ayudar a detectar carencias, a impulsar políticas de redistribución territorial, así como a reforzar al tejido asociativo. El hecho de crear una división territorial del municipio ayudará a detectar en cada subdivisión la existencia o no de equipamientos de proximidad. Por lo tanto, para todo tipo de diagnóstico que vaya encaminado a discernir cuál es la calidad de vida asociada a servicios y equipamientos sociales, será más fácil establecer comparativas a través de los distritos. Ello sin duda ofrecerá referentes para la reivindicación social, negociación y cooperación entre la ciudadanía y el Consistorio, teniendo un especial impacto favorable entre en el tejido asociativo, al que ayudará a organizar sus reivindicaciones y objetivos de una manera más visible. Otro sería el problema previo de cómo se han diseñado y creado los distritos; aquí, evidentemente, puede haber desequilibrios que podrían distorsionar los posibles resultados que hemos señalado anteriormente.

  3. La descentralización es una oportunidad para impulsar una ciudad multicéntrica y cohesionada. Es de vital importancia, por parte de las personas que habitan la ciudad, la identificación de espacios simbólicos propios, generadores de identidad y sentido comunitario. En este sentido, es necesario y posible que las ciudades pequeñas y grandes sean multicéntricas; laPage 256 interrelación de múltiples centros en la gestión ayuda a definir un espacio democrático de resistencia a la exclusión social que se está extendiendo con la actual definición del espacio. En cuanto a la movilidad3, señalar que la capacidad de acceso a todos los lugares y centros de la ciudad y, por tanto, al intercambio entre ellos, es de vital importancia para construir una ciudad más cohesionada e identificada comunitariamente. En este sentido, se trataría de revalorizar el «espacio público» y reconocer el valor que en sí mismo tiene como espacio pensado para favorecer el encuentro y el intercambio entre las personas. En este contexto, la descentralización puede crear una oportunidad para un modelo urbanístico que invierta no sólo en un único centro como escaparate, sino que refuerce los barrios y distritos dotándoles de centralidad y movilidad en el sentido de infraestructuras y comunicaciones, pero también en una oferta cultural y estética de calidad y, por supuesto, con una intervención basada en la participación ciudadana como garantía democrática de adecuación de las acciones a las necesidades de las personas que habitan esos distritos y barrios. Sólo este tipo de distritos y barrios pueden generar una doble identidad (de distrito-barrio y de ciudad) que dote de un contenido real el concepto de ciudadanía. O, si se prefiere, sólo una ciudad que social y urbanísticamente sea capaz de admitir y gestionar políticamente la diversidad como riqueza y no como amenaza, camina hacia una ciudad democrática.

  4. La descentralización municipal formalizada debería de organizarse en torno a tres ejes si realmente pretende impulsar la participación ciudadana: descentralización administrativa, descentralización política y descentralización social. La creación o formalización de estas tres realidades no garantiza una gestión más participativa (son muchos los factores que entran en juego, y varios de ellos escapan a la dinámica del Ayuntamiento; por decirlo en dos palabras, el Ayuntamiento puede favorecer la irrupción de la participación ciudadana pero no puede instaurarla por decreto), pero sí creará una estructura de oportunidad para que la participación ciudadana sea más efectiva o ampliada según el caso.

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  5. Es totalmente legítima cualquier opción que se elija para cada modelo de descentralización: más o menos participativa, o sustentada o no en los tres ejes que acabamos de mencionar. En todo caso, aunque parezca obvio decirlo, no es conveniente hacer una descentralización que no se sustente en algún tipo de participación política que lo revista de legitimidad. Porque, al fin y al cabo, estamos hablando de crear distritos, es decir, de conformar una nueva instancia dentro del Estado, poco formalizada si se quiere y con un rango menor, pero la más próxima al ciudadano de a pie. Así pues, estamos ante una transformación institucional que para la macro-política puede ser de carácter marginal, pero que para los ciudadanos-usuarios de la ciudad adquiere importancia en la vida diaria. Y en democracia, toda transformación institucional, en primera instancia por ética (que no por procedimiento), y en segunda por eficacia y eficiencia, debería buscar un plus de legitimidad, sea bien conectándose a la representatividad o bien, si se actúa con una perspectiva más ambiciosa, conectándose a la participación ciudadana.

1. Modelos filosóficos de descentralización

Para centrar el debate y la reflexión, hay que distinguir tres modelos de gestión local que ciertamente nos ayudan a situarnos y comprender cuáles son las disyuntivas ante las que se encuentra una Municipalidad4...

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