Descentralización y coordinación
| Autor | Bayona Rocamora, Antoni |
| Páginas | 245-257 |
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1.1. La Constitución de 1978 ha tenido un notable impacto sobre el sistema de Administraciones Públicas. El Estado español ha pasado de un régimen de protagonismo casi exclusivo de la Administración central del Estado a una nueva situación que se configura en tres niveles territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y Administración local. Esta nueva estructura plurinivel de la Administración Pública no es meramente formal, ya que el principio de autonomía territorial consagrado en la Constitución ha supuesto un cambio conceptual en las relaciones entre los tres niveles. Como ya indicó el Tribunal Constitucional en una de sus primeras decisiones (Sentencia de 2 de febrero de 1981), el Estado español responde hoy a una idea plural de poderes, cuyo elemento de fondo es el reconocimiento de la autonomía de los diferentes entes territoriales.
1.2. El desarrollo constitucional ha propiciado una rápida y decisiva transformación de las estructuras administrativas. La aprobación de los Estatutos de Autonomía ha significado la emergencia de nuevas y potentes Administraciones (CC.AA.), a las cuales se han transferido importantes competencias hasta aquel momento ejercidas por la Administración del Estado. Este proceso se ha producido, además, con gran celeridad y sin que haya provocado especiales dificultades desde el punto de vista del funcionamiento de los servicios públicos, que han pasado a ser gestionados desde instancias más próximas a los ciudadanos.
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El proceso autonómico ha corrido en paralelo a la implantación de un nuevo marco jurídico de las Administraciones locales, en base al principio de autonomía reconocido por la Constitución. Esto ha permitido pasar de un régimen de dependencia muy directa respecto de la Administración del Estado a otro basado en una nueva cultura de la colaboración y la cooperación. Hay que señalar, en todo caso, que el principio de autonomía local ha tenido, entre otras, tres importantes consecuencias: el reconocimiento de un ámbito competencial propio, el reconocimiento de la capacidad de autoorganización y la emergencia de nuevos mecanismos de relación interadministrativa. En definitiva, el principio de autonomía local ha introducido una nueva «cultura» respecto a la posición institucional de las Administraciones locales, que ha regenerado y potenciado notablemente su papel.
1.3. El escenario descrito evidencia la naturaleza profundamente descentralizada que hoy presenta el Estado español. La distribución de responsabilidades entre los tres niveles territoriales (Estado, CC.AA. y Administración local), unida al principio de autonomía como eje básico de las actuaciones, permiten una valoración positiva de este fenómeno desde tres perspectivas:
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La mayor proximidad de las decisiones públicas a los ciudadanos, como consecuencia del traspaso de responsabilidades a niveles territoriales inferiores.
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El papel que tiene el principio de subsidiariedad, en la medida que sirve como criterio de atribución competencial a la instancia más próxima al ciudadano, siempre que tenga capacidad para ejercerla eficazmente. Ciertamente, este principio no está expresamente reconocido en la Constitución, pero puede considerarse como guía perfectamente coherente con un sistema plurinivel, siendo oportuno también recordar su reconocimiento implícito en la Carta Europea de la Auto-nomía Local.
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El impacto que la descentralización tiene sobre la participación ciudadana en los asuntos públicos. Esta participación no solamente se produce en la elección de las instituciones territoriales (CC.AA., municipios), sino que puede potenciarse mediante otros instrumentos que pueden establecer los mismos entes territoriales. En definitiva, la auto-nomía territorial debe considerarse como un factor esencial en el desarrollo de la participación ciudadana, en tanto que puede generar instrumentos a dicho efecto aprovechando el factor de mayor proximidad.
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1.4. Hay que advertir, sin embargo, que el proceso de descentralización territorial no puede hoy ser observado sin tener en cuenta la emergencia y consolidación de las llamadas Administraciones instrumentales e independientes. La organización administrativa ha sufrido cambios importantes en los últimos años que han tenido, entre otras consecuencias, la atribución de importantes responsabilidades públicas a Administraciones creadas en base al principio de descentralización funcional, esto es, separadas de la Administración General. Este fenómeno también se ha producido en el ámbito autonómico y local. La conclusión más importante que de ello se desprende es que el fenómeno de la descentralización territorial no puede considerarse hoy en día como el único prisma bajo el cual se refleja el reparto y ejercicio de los poderes y servicios públicos. El panorama administrativo es más rico y complejo y habrá que considerarlo siempre desde una óptica más amplia que abarque en su conjunto las dos vertientes, territorial y funcional, que ofrece la descentralización.
2.1. La implantación del modelo autonómico ha supuesto una rápida y profunda transformación del Estado en España. En un período relativamente breve de tiempo, España ha pasado de ser un país profundamente centralizado a uno en el que la autonomía territorial ha llegado a cotas similares o incluso más amplias que otros modelos más arraigados de estructura federal o regional.
Aunque el Título VIII de la Constitución permitía diversas aplicaciones, la opción final por la generalización del proceso autonómico ha servido en cualquier caso para consolidar unas nuevas estructuras políticas y administrativas, que han pasado a ser protagonistas en muchos ámbitos, en función de la distribución constitucional y estatutaria de las competencias. A ello hay que añadir la posibilidad que ofrece disponer de un poder legislativo propio para definir y acomodar a la específica realidad social y económica el papel de la Administración Pública.
2.2. El balance del desarrollo autonómico ha de ser, pues, positivo, aunque también es cierto que se observan algunos puntos débiles, sobre los cuales resulta oportuno llamar la atención:
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En primer lugar, la existencia de discrepancias sobre el alcance de las transferencias de servicios, ya que en diversas CC.AA. las respec-
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tivas Comisiones Mixtas no han podido llegar aún a acuerdos sobre algunas competencias. En este punto hay que reconocer que las cláusulas especialmente amplias y genéricas que contienen la Constitución y los Estatutos posibilitan diversas lecturas. Pero también es cierto que en algunas ocasiones no se ha conseguido desbloquear traspasos aun existiendo decisiones del Tribunal Constitucional sobre la cuestión. Ante esta situación, una vía que podría explorarse es la creación de órganos arbitrales establecidos de común acuerdo, con el fin de que estos problemas no perduren indefinidamente.
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En segundo lugar, la debilidad que aún muestran los mecanismos de coordinación y cooperación entre Estado y CC.AA., a pesar del refuerzo legal de los instrumentos disponibles a dicho efecto (conferencias...
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