Desarrollo y orden social: retos en el marco de las políticas públicas
| Autor | Luiza Rosa Barbosa de Lima |
| Cargo del Autor | Profesora adjunta del Centro Universitário de João Pessoa |
| Páginas | 223-239 |
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El Estado constitucional brasileño adopta el régimen político demo-crático, cuyo espíritu se extiende a lo largo del sistema jurídico del Estado291. El Estado democrático de Derecho tiene como vector la dignidad de la persona humana, y como directriz el desarrollo nacional en razón del orden social, que debe garantizar la sostenibilidad mínima de las personas que lo integran. Por lo tanto, se implica en el desarrollo de políticas públicas destinadas a dar cumplimiento al Estado Constitucional de Derecho, democrático, pues tiene como contenido de su dimensión material los valores de la libertad, la seguridad, la igualdad y la solidaridad; y, en consecuencia, de los principios de la organización de las funciones públicas (competencias) y la materialización de los derechos y garantías socioeconómicas fundamentales292.
Los derechos sociales han impuesto un cambio estructural, indiscutiblemente, por ser instrumentos destinados a la inclusión, rescate, y estabilidad de las desigualdades socioeconómicas. El constituyente in-
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corporó y el Estado brasileño utilizó de la ideología de Marx el principio según el cual “la igualdad es igualación”.
La concreción de los Derechos sociales y de los Derechos en general no dependen de un mero deseo de los juristas o de los individuos sujetos de derechos de un Estado, sino, sobre todo, de factores de orden material, no pasivos que imponen a los poderes públicos la obligación de concretar estos derechos para beneficio de la comunidad.
Estos factores de orden material, el desarrollo y el orden social, es decir, las políticas públicas dependen de la voluntad política y la gestión de la asignación de recursos en los presupuestos públicos.
El propósito de este trabajo es exponer que la concreción de los Derechos Sociales fundamentales depende de la interpretación específica de la Constitución, en virtud del principio de máxima efectividad por los gestores públicos, con una asignación de recursos a los sectores sociales estratégicos. La Constitución, en su conjunto, no conlleva políticas que privilegian a personas físicas o jurídicas. Lo que exige la Constitución es la observancia de sus principios para hacer efectivos los derechos subjetivos de sus titulares. De tal forma que, en la comunidad, la libertad de cada uno sea la condición resultante de la Igualdad entre todos.
En cuanto a la cuestión de las políticas públicas versus la acción del gobierno, es necesario aclarar el concepto de política pública sin tener que recurrir a la definición casuística. “Políticas públicas” son las directrices, los principios rectores de la acción del poder público; reglas y procedimientos para las relaciones entre las autoridades públicas y la sociedad, mediaciones entre los actores sociales y el Estado. Estas son las políticas formuladas en los documentos (leyes, programas y líneas de financiación) que rigen las acciones referidas a la aplicación de los recursos públicos293.
No siempre, sin embargo, hay compatibilidad entre las intervenciones, las declaraciones de voluntad y las acciones desarrolladas. Deben ser
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consideradas también las “no-acciones”, las omisiones, como formas de manifestación de las políticas, pues representan las opciones y directrices de los que ocupan los cargos de gobierno.
Las políticas públicas refiejan, en su proceso de elaboración e implementación, y principalmente en sus resultados, las formas de ejercicio de poder político, incluyendo la distribución y redistribución del poder, el papel de los conflictos sociales en los procesos de toma de decisiones, la repartición de los costes y beneficios sociales. Las políticas públicas para resultar legitimadas y ser eficaces deben referirse a todos los actores implicados, actores con proyectos y pretensiones diferenciadas, para los que debe potenciar la obtención de un consenso mínimo.
Elaborar una política pública significa definir quién decide qué, cuándo, con qué consecuencias y para quién. Son las definiciones relacionadas con la naturaleza del régimen político en el que vivimos, con el grado de organización de la sociedad civil y con la cultura política vigente. En este sentido, cabe distinguir “Políticas públicas” de “Las políticas del Gobierno”. Según Bresser Pereira, no siempre “las políticas gubernamentales” son públicas, aunque sean estatales. Para ser “públicas”, es preciso considerar a quienes se destinan los resultados o beneficios, y si el proceso de elaboración es sometido al conocimiento/ debate público.
La presencia cada vez más activa de la sociedad civil en las cuestiones de repercusión general, hace fundamental la publicidad ya que las políticas públicas gestionan los recursos públicos. En un ámbito extremadamente contradictorio en el que se funden pretensiones y visiones del mundo en conflicto y donde los límites entre lo público y lo privado son de difícil demarcación. De ahí la necesidad del debate público, de la transparencia, de su elaboración en espacios públicos y no en las oficinas del gobierno.
Para comprender qué es política pública es necesario identificar la opción del Estado en relación al sistema económico. La política pública está vinculada a la acción gubernamental, que como ya se mencionó, en algunos casos no coinciden. Frente a esta situación ¿cómo queda la gobernabilidad294Extremadamente pertinentes, en este sentido, son las observaciones de Andreas Krell:
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“La Constitución confiere al legislador un considerable margen de autonomía en la forma de definición y en qué medida el Derecho social debe ser prestado; el llamado “espacio libre de conformación” (...). En un sistema político pluralista, las normas constitucionales sobre Derechos sociales deben ser abiertas para permitir su realización conforme las alternativas periódicamente elegidas por el electorado. La apreciación de los factores económicos para una toma de decisión en cuanto a las posibilidades y a los medios de materialización de estos derechos, corresponde, principalmente, a los gobiernos y parlamentos”.
Según estos planteamientos, las acciones gubernamentales dirigidas a favorecer la concreción de los derechos de segunda generación se traducen en un binomio que comprende, por un lado, (1) la razonabilidad de la pretensión individual/social y, por otro, (2) la existencia de disponibilidad de recursos financieros del Estado para hacer efectivas las prestaciones positivas por él reclamadas.
No es necesario insistir, partiendo del mandato que se impone al gobierno de hacer efectiva la aplicación de medidas económicas, sociales y culturales, que los elementos componentes del mencionado binomio (raciocinio de la pretensión + disponibilidad financiera del Estado) deben configurarse de un modo afirmativo, pues, en ausencia de estos elementos, se anula la posibilidad estatal de realización práctica de estos derechos.
No obstante, la formulación y la ejecución de las políticas públicas dependen de las opciones políticas al cargo de aquellos que, por delegación popular, recibieron investidura en cargos electivos.
Las políticas públicas tienen la finalidad de responder a las demandas, especialmente de los sectores de la sociedad considerados vulnerables. Estas pretensiones son interpretadas por aquellos que ocupan el poder institucional, pero infiuidos por una agenda impuesta por la sociedad civil, a través de la presión y de la movilización social. Tienen la misión de ampliar y hacer efectivos los derechos de ciudadanía, impulsados en las luchas sociales y que pasaron a ser reconocidos institucionalmente.
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Para comprender un Estado debe analizarse su Constitución295. No olvidemos, que la Constitución expresa su estructura y su composición. Es la máxima expresión de un orden estatal. Por esta razón, el Estado brasileño elige variadas políticas que tienen como objetivo la promoción del desarrollo, creando alternativas de generación de empleo y renta como forma de ajustes compensatorios en las políticas sociales para imprimir un desarrollo estratégico (económico), ejemplo de esa política es el proyecto pequeño emprendedor296.
Pero es importante resaltar que las políticas públicas, sean de un tipo u otro (social, compensación, fomento, reforma de base, estabilización monetaria, entre otros) tienen en común la necesidad de planificación y de disponer de presupuestos297al efecto y están vinculadas al tenor del artículo 165§ 1 de la CRFB. Según Gilmar Mendes:
En este contexto, resulta extremadamente compleja la interpretación/aplicación de las normas constitucionales definidoras de los derechos sociales, en la medida en que, de un lado, los operadores, independiente de los sentimientos de orden personal, son obligados a garantizar la máxima efectividad –pues al final, es uno de los principios de interpretación constitucional en concreto– y, del otro, deben observar, también, otros cánones hermenéuticos de igual jerarquía, como los principios de unidad de la Constitución,
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de corrección funcional y de proporcionalidad y razonabilidad, a cuya luz, no se puede interpretar la Ley Fundamental en “cortes”, haciendo caso omiso de su modelo de separación de los poderes y, tampoco, para tomar decisiones según particulares concepciones de justicia –por más respetable que sean–, de todo incompatibles con el orden de los valores plasmados en la Constitución [... ].
Tenemos que mencionar las directrices de la política económica del Estado Brasileño, que tiene entre sus objetivos fundamentales el desarrollo nacional, en un...
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