Desarrollo de los puertos y problemas de competencia

Introducción

Los avances tecnológicos en la industria del transporte y la globalización de la competencia entre los proveedores de servicios de transporte han cambiado radicalmente el entorno operativo de los puertos de mar. La necesidad de una mayor eficiencia en toda la cadena de transporte ha dado lugar a la transformación del sector portuario en una industria intensiva en capital y en tecnología. Como resultado, para que un puerto sea competitivo, se necesitan grandes inversiones y una estrecha cooperación con otros actores de la cadena de transporte.

Los avances tecnológicos en la industria del transporte y la globalización de la competencia están transformando el entorno en el que operan los puertos. Como respuesta, las empresas de transporte y las portuarias están estableciendo alianzas para operar con más eficiencia

Por otra parte, estas tendencias aceleran la consolidación del sector portuario y la creación de un oligopolio de grandes actores que abarcan toda la cadena de transporte. Para que las empresas que ofrecen servicios en la cadena de transporte, tanto terrestre como marítimo, funcionen de modo más eficiente, se utilizan con frecuencia alianzas o fusiones, como medio para optimizar las operaciones en toda la cadena. En este contexto, la competencia entre los puertos llega a ser un problema transfronterizo complejo, ya que un corto número de grupos de empresas multinacionales puede, en principio, controlar el mercado y, por tanto, perjudicar a los consumidores.

La mayoría de los gobiernos nacionales y de las autoridades locales considera a los puertos como activos estratégicos y como parte importante de la infraestructura pública en la que es conveniente invertir. Sin embargo, dado que las estructuras de propiedad de los puertos varían notablemente, la ayuda estatal puede dar lugar a problemas de competencia

También hay que tener en cuenta que la mayoría de los gobiernos nacionales y de las autoridades locales considera todavía a los puertos como activos estratégicos. Dada su contribución a la actividad económica, al empleo y al desarrollo regional, los puertos constituyen una parte importante de la infraestructura pública en la que, tanto las autoridades nacionales, como las regionales y locales, están dispuestas a invertir. Sin embargo, habida cuenta de que las estructuras de propiedad de los puertos varían notablemente en la UE, la ayuda estatal puede plantear nuevos problemas de política de competencia, que se han de considerar con más detalle.

El análisis que sigue se concentra en tres cuestiones principales, que tienen importancia política:

Los factores tecnológicos que favorecen la transformación del entorno operativo de los puertos.

Los problemas de competencia que derivan de la consolidación del sector portuario.

Los límites de la intervención del Estado, en función de la política de puertos de la UE.

Tendencias tecnológicas y en materia de organización

En la década de 1990 se produce un predominio del transporte de contenedores en todo el mundo. Lo que antes era un comercio limitado a unos pocos puertos de mar, constituye ahora la actividad principal de la mayoría de ellos y de un número cada vez mayor de puertos fluviales. La mayor parte de las mercancías, en el comercio internacional marítimo, se transporta actualmente en contenedores, y el tráfico de contenedores es la principal fuente de ingresos y beneficios en la mayoría de los puertos. Hasta tal punto esto es así que, en la práctica, el número de contenedores manejados ha reemplazado a la carga total, como medida de la actividad, el tamaño y la importancia de un puerto.

El predominio de los contenedores ha dado lugar a una tendencia continua hacia buques de transporte de contenedores cada vez mayores. Los buques de este tipo más modernos pueden transportar más de 6.000 TEU1. La adquisición de tales buques, así como la infraestructura de terminales y el equipo necesarios para que el puerto pueda darles servicio suponen economías de escala, pero exigen inversiones de capital importantes, a las que sólo pueden hacer frente las grandes empresas de transporte o los grandes puertos. Además, la operación eficiente de los buques de transporte de contenedores sólo es posible, en términos económicos, si se utiliza un pequeño número de puertos como nodos de una red internacional de transporte marítimo. Para que el sistema funcione de modo eficaz, se precisa una amplia red de servicios de distribución que conecte a dichos nodos con puertos secundarios y sistemas de distribución terrestres.

El predominio de los contenedores ha hecho que las inversiones en buques de transporte de contenedores y en las infraestructuras correspondientes sean cada vez mayores, favoreciendo a las grandes empresas que pueden hacer frente a inversiones de capital importantes, beneficiándose así de las economías de escala

Optimizar el funcionamiento de toda la cadena de transporte supone también hacer uso de sistemas avanzados de información y comunicación, tales como aplicaciones de búsqueda y seguimiento, Intercambio Electrónico de Datos (IED), sistemas de programación, etc. La mayor parte de estas aplicaciones dan resultados óptimos cuando las utilizan todos los actores de la cadena de transporte; además, estos sistemas suelen utilizar tecnologías sometidas al derecho de propiedad. El uso de tecnologías comunes de información y comunicación en toda la cadena de transporte se puede considerar como un factor que impulsa la cooperación entre los proveedores de servicios de transporte, así como el establecimiento de alianzas estratégicas.

El uso de tecnologías comunes de información y comunicación en toda la cadena de transporte es otro factor que impulsa la cooperación entre los proveedores de servicios de transportes, así como el establecimiento de alianzas estratégicas

Otro factor importante que afecta a la organización de los puertos modernos es la globalización de la comunidad portuaria. Los servicios portuarios se enfrentan al mercado mundial en este contexto enormemente competitivo. Dado el amplio uso de las tecnologías de la información y la comunicación, y habida cuenta de que Internet permite el acceso a la información a productores, transportistas y consumidores, con demoras mínimas, ningún hinterland de puerto se puede considerar vinculado únicamente a él, ni su papel en el mercado debe ser meramente estático. Por el contrario, para que un puerto sobreviva a la competencia, parece inevitable que adopte las prácticas que siguen los principales actores del sector del transporte de mercancías y de otros sectores industriales.

La organización de los puertos modernos también ha cambiado, de acuerdo con su papel en la cadena de suministro. Las principales autoridades portuarias de Europa son, cada vez más, proveedores de servicios logísticos, más que simples operadores de puertos

La organización de los puertos modernos también ha cambiado, al cambiar la percepción de su papel en la cadena de suministro. Las principales autoridades portuarias de Europa (Rotterdam es un ejemplo típico) no son, en la práctica, simples operadores de puertos, sino proveedores de servicios logísticos. Como ya hemos dicho, los puertos modernos se han integrado con otros elementos del sistema de transporte de mercancías, y su función no se puede distinguir fácilmente de la de otros servicios integrales que se ofrecen a los actores en los dos extremos de la cadena. El mismo concepto de puerto es cada vez más vago: los puertos operativos (autoridades portuarias responsables de la provisión y gestión de todas las infraestructuras y servicios del puerto) van siendo cosa del pasado, mientras aumenta la importancia de los operadores de terminales (empresas independientes que gestionan una parte de las operaciones). El que parece tener más éxito es el modelo de puerto arrendador (autoridad portuaria responsable de las infraestructuras del puerto, las cuales son utilizadas por distintos operadores de terminales u otros proveedores de servicios en la zona portuaria).

Como resultado de las tendencias antes apuntadas, el papel de los puertos en la cadena logística está cambiando drásticamente. En lugar de ser simples nodos estáticos en el sistema de transporte, se les exige ahora que ofrezcan servicios flexibles que, a menudo, se solapan o compiten con los de otros actores del sistema. Con mucha frecuencia se produce una integración vertical de los servicios logísticos de los puertos, mediante la cooperación con líneas de transporte marítimo y con operadores de transporte terrestre. En el primer caso, es imprescindible lograr acuerdos con líneas de contenedores importantes, como requisito previo para atraer una masa crítica de contenedores suficiente para que el puerto pueda competir en los mercados mundiales. Especialmente en el caso de los puertos del Mar del Norte, los operadores portuarios participan a menudo en los servicios de transporte para sus hinterlands, ofreciendo, facilitando u organizando el movimiento de mercancías con trenes lanzadera o trenes en bloque, así como con barcazas de transporte fluvial. Es frecuente también que los principales puertos o terminales de contenedores se integren virtualmente con una empresa de distribución. Asimismo, cada vez es más habitual la integración horizontal de los servicios portuarios. Se están formando redes internacionales de puertos que cooperan entre sí (o que son propiedad de la misma organización), a menudo en paralelo con el proceso de integración vertical. Sobre todo en el campo de los contenedores, donde la coordinación de los servicios de distribución es de la mayor importancia, es raro que un puerto consiga un nivel satisfactorio de actividad (en la práctica, del orden de más de 200.000 TEU al año) sin que forme parte de una de tales redes.

Además de integrarse verticalmente con otros elementos de la cadena de transporte, los puertos se están integrando, cada vez más, horizontalmente, para formar grandes grupos o redes de puertos

Estas tendencias complementarias dan lugar a la formación de alianzas estratégicas entre distintos actores del transporte intermodal. Estas alianzas traen a la memoria otras tendencias similares que se produjeron en el transporte aéreo (de pasajeros) en los años 80 y 90. A través de diversos acuerdos, a menudo en forma de tratamiento preferencial (respecto a los servicios ofertados), precios especiales, horarios coordinados y capacidades compartidas, los miembros de tales alianzas consiguen ventajas competitivas sobre sus competidores locales o regionales. En los casos en que este proceso ha avanzado más, se están produciendo fusiones que ofrecen las ventajas adicionales de utilización en común de ciertas aplicaciones de la tecnología de la información y de un mejor control de costes y beneficios en las organizaciones así ampliadas.

Las fusiones ofrecen las ventajas adicionales de utilización en común de ciertas aplicaciones de la tecnología de la información y de un mejor control de costes y beneficios

Como ejemplos recientes se pueden citar: la adquisición de Contship Italia por EUROKAI, que ha puesto bajo la misma dirección a los terminales de Bremenhaven, Hamburgo, La Spezia y Gioia Tauro. Amberes ha firmado un protocolo con Zeebrugge que permitirá a ambos puertos reforzar sus actividades en cooperación. Inicialmente esto significa que unirán sus fuerzas en el mercado del tráfico intercontinental de contenedores, con vistas a convertirse, en el futuro, en un único complejo portuario Amberes-Zeebrugge. En el Reino Unido, ABP maneja en torno a la cuarta parte del tráfico marítimo del país, y posee o gestiona 23 puertos y empresas asociadas en operaciones en terminal, manejo de contenedores, transporte en remolques e investigación. CERES controla los puertos de Amsterdam, Odessa y 10 puertos en Estados Unidos; Huntchinson, los de Hong Kong, Felixstowe, Shanghai y Yantian; P&O tiene intereses en Tilbury, Southampton, Larne y otros 11 puertos en todo el mundo; PSA opera o participa en empresas conjuntas en Génova, Sines, Venecia y otros 6 puertos en todo el mundo. Y todavía se esperan resultados más espectaculares de la reciente adquisición de Sea-Land por Maersk. La suma del negocio de transportes internacionales de Sea-Land, que incluye 70 buques, 200.000 contenedores y 16 terminales de contenedores, con las ya extensas operaciones de la empresa danesa, dará origen a un gigante que controlará una gran parte del tráfico de contenedores a nivel internacional.

La integración de las cadenas de transporte y la aplicación de las nuevas tecnologías pueden aumentar la calidad de los servicios de transporte y dar lugar a reducciones en los costes. Sin embargo, una concentración excesiva puede traducirse en un comportamiento monopolístico y en aumentos de precios

La integración de las cadenas de transporte y la aplicación de las nuevas tecnologías son, en principio, beneficiosas para los usuarios, ya que aumentan la calidad de los servicios de transporte y pueden dar lugar a reducciones de costes. Pero, por otra parte, la necesidad de que las extensas redes de transporte funcionen eficazmente implica que, en el futuro, los actores en este campo serán menos en número y mayores en tamaño. Esto plantea la cuestión de si será posible que una empresa o grupo de empresas adquiera un control cuasi-monopolístico del mercado.

Los resultados teóricos y empíricos de las investigaciones parecen indicar que los beneficios de un mejor funcionamiento del sistema de transporte pueden superar a los posibles riesgos resultantes de que el mercado esté controlado por un pequeño número de actores. La normalización y la optimización de los servicios de transporte que, en gran medida, estimulan la consolidación de los sectores portuario y del transporte marítimo, aumentan la eficiencia y son beneficiosas para los usuarios. Sin embargo, esta consolidación también entraña el riesgo de que los pocos participantes que permanecen en el mercado puedan pactar, por ejemplo en materia de fijación de precios, distorsionando así las condiciones del mercado.

Por tanto, es necesaria una intervención política, para garantizar que tal riesgo se reduce al mínimo. Es evidente la necesidad de una legislación adecuada en la Unión Europea, sobre todo porque el transporte está siendo liberalizado a nivel nacional y porque la globalización de la economía está imponiendo una mayor presión sobre el sector. Pero, para que la competencia siga siendo saludable y derive en beneficios a corto y largo plazo, tanto para los usuarios como para el sector portuario, deben cumplirse cuatro condiciones importantes:

El número de actores que permanezcan en el mercado y sus respectivas cuotas deben ser tales que no fomenten o permitan la aparición de prácticas monopolísticas respecto a precios y servicios. Esta condición debe cumplirse en lo que se refiere al número de actores, tanto a escala mundial (mega-transportistas que ofrecen cobertura a escala mundial) como a nivel local (operadores portuarios de líneas de transporte marítimo que sirven a una determinada zona).

La entrada de nuevos competidores en el mercado no debe verse limitada por un control efectivo ejercido por los competidores existentes. Debe garantizarse el acceso a las infraestructuras portuarias a todos los usuarios potenciales, líneas de transporte y operadores de terminales.

Los usuarios deben poder disfrutar de una cuota justa de los beneficios, traducida en precios y calidad del servicio, y que resulte de la consolidación del mercado. Las nuevas fusiones y adquisiciones no deben perjudicar los intereses de los usuarios.

El entorno competitivo debe ser tal que favorezca la adopción de nuevas tecnologías. En un mercado controlado por unas pocas grandes empresas, la presión de la competencia puede no ser suficientemente elevada como para estimular la innovación. En el extremo opuesto, un mercado disperso de pequeños actores no sería suficientemente competitivo y los operadores portuarios carecerían probablemente de los fondos necesarios para invertir en nuevas tecnologías.

Para que la competencia en el sector portuario siga siendo saludable, el número de actores que permanezcan en el mercado ha de ser suficiente para evitar la aparición de prácticas monopolísticas, y los competidores existentes no deben poder impedir la entrada en el mercado de otros nuevos

La Comisión Europea está trabajando ya en esta dirección. La actual política de competencia de la UE comprende tres áreas principales, a saber, acuerdos y prácticas restrictivos (antimonopolio), sectores regulados o monopolísticos y ayuda estatal. En particular, las prácticas restrictivas incluyen ciertos tipos de acuerdos verticales y/o sistemas de distribución y las negativas injustificadas a permitir el acceso no-discriminatorio de terceros a las infraestructuras esenciales.

La ayuda estatal y la distorsión de la competencia

La competencia entre los puertos puede revestir tres formas: entre puertos diferentes, entre operadores de terminales diferentes en puertos diferentes y entre operadores de terminales diferentes en el mismo puerto. En todos los casos, el nivel de intervención del Estado puede influir sobre la posición competitiva de puertos u operadores, sobre todo porque el sector público a menudo posee sus propias infraestructuras portuarias y es también, por tanto, un competidor. Un puerto puede conseguir una ventaja competitiva sobre sus competidores si un organismo público lo apoya, de modo que distorsione la competencia influyendo sobre las tasas portuarias o el precio de los servicios portuarios, mientras que los competidores no se benefician de una ayuda comparable.

El nivel de intervención del Estado puede influir sobre la posición competitiva de puertos u operadores, sobre todo porque el sector público a menudo posee sus propias infraestructuras portuarias y es también, por tanto, un competidor

Las diferencias en la estructura y en la propiedad de los puertos, así como en la intervención de los gobiernos centrales, regionales o locales, crean una situación compleja y que dista mucho de ser transparente. Como resultado, las políticas de inversión pueden diferir, como también sin duda las prioridades de la ayuda estatal. Las normas de la Comisión aceptan la ayuda estatal en caso de uso abierto de la infraestructura portuaria: ello significa que el acceso debe estar abierto a todos los usuarios: es decir, tanto buques como operadores interesados en utilizar las instalaciones, por ejemplo, seleccionando el operador mediante una convocatoria abierta de ofertas. Por otra parte, cuando determinadas inversiones favorezcan a ciertas empresas, se considerarán como una ayuda. No obstante, pueden beneficiarse de las exenciones previstas en el Tratado (CE, 2000), por ejemplo, en el caso de proyectos de desarrollo regional.

Sin embargo, la definición de lo que constituye una infraestructura pública no siempre está del todo clara. La interpretación actual permitiría también la ayuda estatal a las infraestructuras relacionadas con los terminales, e incluso a ciertos tipos de superestructuras (edificios, equipos fijos y móviles, grúas, etc.) con tal de que estén abiertas a todos los usuarios. Dada la complejidad de estos problemas, faltan todavía definiciones claras de lo que son infra- y superestructuras portuarias y su uso público o privado, y ello deja muchas zonas de sombra en lo que concierne a la ayuda estatal.

El problema de la competencia entre los puertos es complejo, ya que implica a un mercado con una gran variedad de características de organización y funcionamiento. Además, es preciso examinar cuidadosamente los límites de la intervención de los gobiernos, tanto desde el lado de la competencia como del de las políticas de desarrollo

El problema de la competencia entre los puertos es complejo, ya que implica a un mercado con una gran variedad de características de organización y funcionamiento. Además, es preciso examinar cuidadosamente los límites de la intervención de los gobiernos, tanto desde el lado de la competencia como del de las políticas de desarrollo. Los avances tecnológicos desempeñan también un papel importante, porque estimulan la consolidación del mercado y la política de competencia de los puertos; especialmente las leyes antimonopolio y las normas sobre la ayuda estatal han de tener en cuenta las características especiales de los puertos.

En general, se acepta que los avances tecnológicos y en materia de organización en el sector portuario han permitido mejorar la calidad de los servicios que se prestan. Siempre hay un compromiso entre la mayor eficiencia que se obtiene de la optimización derivada de la integración de los servicios de transporte, y el posible riesgo de que ciertos segmentos del mercado queden bajo el dominio de los monopolios.

La intervención política, a nivel de la UE, es especialmente relevante para la industria portuaria. El hecho de que los puertos operen en un Mercado Único y, en principio, compartan un hinterland europeo común, sugiere que las normas sobre competencia de la UE pueden ser mucho más eficaces que las nacionales. Pero, dado el importante papel que juegan los puertos en el transporte marítimo internacional, también serían útiles los esfuerzos conjuntos con otras organizaciones gubernamentales e internacionales, tales como la Organización Mundial del Comercio.

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Palabras clave

puertos, transporte, competencia, intervención del Estado

Nota

1. TEU: Twenty feet equivalent unit (unidad equivalente a veinte pies: medida estándar del tráfico de contenedores).

Referencias

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EUROPEAN SEA PORTS ORGANISATION: ESPO and its Policies, ESPO Policy Document, octubre 1999.

Papageorgiou, K., Giannopoulos, G.: The Port System Reinvented: Could Process Orientation and a Dynamic Configuration of Actors be the Solution?, International Journal of Maritime Economics (en prensa).

VARIOS AUTORES: Survey and Review of Existing and New Organisational and Management Concept of Ports, Proyecto WORKPORT Del 3 diciembre 1999.

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Sobre el autor

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Panayotis Christidis es ingeniero civil y obtuvo el grado de doctor en la Universidad de Salónica (Grecia). Actualmente es investigador postdoctoral en el IPTS, en el Grupo de Transporte y Movilidad. Sus principales temas de investigación son la economía y la política del transporte, especialmente la interacción entre infraestructuras de transporte y desarrollo económico.

The IPTS Report, is the refereed techno-economic journal of the IPTS,

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