Desafíos de los entes locales: un nuevo modelo de gobierno con proyección exterior
| Autor | María Remedios Zamora Roselló |
| Cargo | Doctora en Derecho. Doctorado Europeo Profesora Ayundante-Doctor de Derecho Administrativo Universidad de Málaga |
| Páginas | 179-214 |
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Elaborar un estudio sobre la administración local supone abordar el modelo más básico de administración, pero no por ello el más simple. Los entes locales representan el primer nivel de la Administración, el rostro más visible de todo un entramado organizativo cuya principal finalidad es atender a la sociedad y evolucionar en función de sus demandas. Como primer eslabón de esta cadena administrativa, y por tanto, imagen y representación última de toda la Administración de un Estado, los entes locales debieran recibir una atención especial y representar los principios básicos del actual modelo administrativo; sin embargo, la administración local continúa ocupando una posición no ya secundaria, sino por completo residual.
La Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas disponen de una capacidad económica y de un conjunto de competencias que convierten al nivel local en un actor olvidado en el panorama administrativo de primer orden. La proyección de lo local en la ciudadanía tampoco es halagüeña, ya que los casos de corrupción asociados a los gobiernos locales han generado un clima de desconfianza que aún no ha sido superado; revalorizar lo local frente a las injerencias del resto de administraciones, el asociacionismo y el desarrollo de los principios de la gobernanza se configuran como los instrumentos claves para que los entes locales puedan asumir el estatus que le corresponde en la Administración1.
Frente a esta realidad la administración local debe responder superando sus propias limitaciones, sus límites de gobierno y territoriales. La participación activa de los entes locales en la toma de decisiones no sólo a nivel regional o estatal, si no también a nivel comunitario e internacional supone avanzar un paso más en los nuevos principios de la gobernanza. La satisfacción de las necesidades básicas de la población, la configuración de una administración realmente descentralizada, y la atención a las recientes demandas ambientales y tecnológicas dependerán en gran medida de la capacidad de actuación de la administración local. Los entes locales están llamados a ocupar una posición estratégica ante los últimos cambios sociales y políticos, para lo que deben recuperar la confianza del ciudadano y reclamar la relevancia que merece en el entramado institucional.
La Agenda de Barcelona, resultado de las recomendaciones y propuestas que se alcanzaron en la Cumbre Europea de Gobiernos Locales2, toma como punto de parti-
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da la futura política de cohesión en Europa basada en tres pilares: cohesión económica, social y territorial. Los gobiernos locales han de jugar un papel esencial en esta línea política, ya que constituyen las instituciones más próximas al ciudadano y al territorio; en este contexto, las instituciones locales están llamadas a hacer frente a estas novedades desde una doble perspectiva, caracterizada por la transversalidad, la integración y la integralidad, integrando las dimensiones económica, social y territorial que configuran la cohesión.
Las directrices comunitarias requieren de un sistema de gobernanza multinivel que permita integrar de forma activa a los gobiernos locales en las instituciones comunitarias, con el fin de dotar de una mayor eficacia, eficiencia y legitimidad a las políticas comunitarias. Esta construcción teórica exige una aplicación práctica real que ofrezca resultados, y la premisa indispensable es fomentar la presencia de gobiernos locales con suficiente autonomía para hacer frente a estos desafíos, es decir, entes locales con capacidad económica suficiente para asumir estas competencias.
Cada modelo de gobierno se enfrenta a sus propias dificultades, mientras que en el ámbito de la Unión Europea el ciudadano aún percibe a las instituciones comunitarias como entes alejados de su realidad y problemática diaria, a otros niveles la corrupción de los poderes públicos ha creado una brecha difícil de salvar entre la ciudadanía y las instituciones. Los nuevos modelos de gobernanza tratan de retomar al ciudadano e implicarlo activamente en las decisiones políticas.
Las políticas locales tienen una repercusión directa en los ciudadanos y ostentan una importancia estratégica para establecer un vínculo de confianza entre el ciudadano y los órganos locales; la relación administración local-ciudadano es la clave para garantizar la participación ciudadana y avanzar un paso más allá hasta lograr la responsabilidad del ciudadano en el esquema de la democracia local3. Esta cercanía con el ciudadano también se ha traducido en una mayor exposición de los representantes
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locales; el ciudadano se siente defraudado ante las actuaciones de sus representantes locales, y esta situación provoca un mayor rechazo, lo que implica su alejamiento de las instituciones públicas; recuperar al ciudadano y responsabilizarlo ante la problemática local es tarea clave4.
Este contexto es común a todas las Administraciones, pero la realidad política, social y económica de cada Estado determina los aspectos claves del debate sobre la gobernanza; esta fórmula para el ejercicio del poder público trata de romper los límites tradicionales y enfocar la actuación de los gobernantes hacia las demandas de la sociedad, logrando la presencia real del ciudadano en la toma de decisiones5. Si trasladamos esta realidad al nivel local se confirma que los ciudadanos demandan políticas innovadoras y comprometidas, a la vez que se muestran ajenos al propio debate político y desconfían de la clase política en general y de las propias instituciones.
En el año 2006 el Comité de las Regiones consideraba que el elemento básico de la buena gobernanza pasa por la asunción de que las decisiones se toman mejor en el nivel más cercano a los ciudadanos. El Comité apuesta por el establecimiento de entes locales con competencias y que gocen de la suficiente credibilidad para
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desarrollar la gobernanza como modelo de la descentralización democrática, y garantizar de esta forma el respeto de los derechos de los ciudadanos y la satisfacción de sus necesidades.
El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea enumeraba los siguientes principios básicos: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia6. Como señala el propio texto de la Comisión, estos principios son la base de la democracia y el Estado de Derecho en los Estados miembros, y pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local. El Libro Blanco propuso abrir el proceso de elaboración de las políticas comunitarias para implicar a un mayor número de personas y organizaciones en su formulación y aplicación, y alcanzar de esta forma un nivel más elevado de transparencia. Para alcanzar este objetivo, desde la Comisión Europea se realizaba un llamamiento más allá de las instituciones comunitarias, que incluía a las administraciones estatales, regionales y municipales, y a la sociedad civil.
La construcción de un régimen democrático basado en un modelo de administración descentralizada exige como premisa básica el fortalecimiento de las entidades locales. Por tanto, las iniciativas de la Unión se centran en la significación de la Administración Local como nexo de unión entre el ciudadano y las instituciones públicas en general. El Libro Blanco trataba de garantizar la conexión entre el ciudadano y las instituciones públicas, ya que el riesgo en la ruptura de este vínculo es la deslegitimación de las instituciones comunitarias. La participación de los entes locales en la elaboración de las disposiciones comunitarias es una garantía de efectividad para las medidas adoptadas; la Unión Europea opta por la apertura en todas las etapas del proceso de decisión como medio para garantizar una mayor transparencia. Dotar a los municipios, junto a los entes regionales y a la sociedad civil, de una mayor presencia en las políticas comunitarias permite involucrar a sectores que permanecían ajenos al procedimiento de decisión comunitario7.
En marzo de 2010 la Comisión Europea presentó su Comunicación Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador8. La situación de
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crisis económica y la voluntad de establecer un nuevo modelo basado en un sistema económico inteligente, sostenible e integrador, constituyen el contexto en el que se elabora este documento9. Con la Estrategia Europa 2020 también se sustituye la Estrategia de Lisboa, adoptada en el año 2000, para dar cabida a las demandas actuales en el entorno comunitario; en esta línea la Comisión propone para la UE cinco objetivos cuantificables para 2020 que marcarán la pauta del proceso y se traducirán en objetivos nacionales: el empleo, la investigación y la innovación, el cambio climático y la energía, la educación y la lucha contra la pobreza.
Para conseguir resultados la Estrategia apuesta por una gobernanza fortalecida, basada en un planteamiento temático y en los informes por país. El planteamiento temático toma como referencia los cinco objetivos prioritarios citados10, refleja la interdependencia de las economías de los Estados miembros y aspira a favorecer la selección de iniciativas concretas que impulsen la Estrategia y la consecución de sus fines.
Los informes por país se centran en las estrategias que procuren la salida de la...
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