STS, 2 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Manuel Goded Miranda |
| ECLI | ES:TS:2004:546 |
| Número de Recurso | 7983/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 2 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 7.983/98 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Valentina López Valero, en nombre de Don Arturo , contra la sentencia dictada el 20 de junio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en los recursos acumulados números 419 y 1.284 de 1.996, sobre irregularidades en el funcionamiento y licencia del Tanatorio de Cebreros. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Emilio García Fernández, en nombre de Doña Soledad .
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: En atención a lo expuesto la Sala acuerda: 1º.- Estimar parcialmente los recursos acumulados nº 419/96 y 1284/96 interpuestos por el Procurador Don César Gutiérrez Moliner, en nombre y representación de Doña Soledad , contra las resoluciones reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia, las que se anulan y dejan sin efecto por no ser conformes a derecho, declarando asimismo la nulidad de todo el procedimiento seguido para la concesión de terrenos y del procedimiento de concesión de licencia de obras, y en concreto declaramos la nulidad del acuerdo de la Comisión de Gobierno de 6-3-91, del contrato de arrendamiento suscrito entre el Ayuntamiento de Cebreros y Don Arturo el 4-11-91, de los acuerdos otorgando licencias de obras a Don Arturo de fechas 30-10-91, 26-2-92, 1-9-93 y 19- 12-94, así como la nulidad del acuerdo de 30-10-91 concediendo licencia de actividad para Tanatorio Velatorio, todo ello de conformidad con lo señalado en los fundamentos jurídicos 3º, 4º y 5º de esta resolución, acordándose en consecuencia la clausura de la actividad desarrollada en el Tanatorio Velatorio por Don Arturo . 2º.- Se desestiman los recursos acumulados en cuanto a la pretensión de que se incoen los correspondientes expedientes sancionadores. 3º.- No procede hacer especial imposición de costas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparados los recursos de casación promovidos contra la misma por el Ayuntamiento de Cebreros y por Don Arturo . Remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en virtud de auto de 5 de octubre de 1.998 se declaró desierto el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Cebreros.
La Procuradora Doña Valentina López Valero, en nombre de Don Arturo , presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitó que se dicte sentencia por la que, estimando alguno o algunos de los motivos de casación invocados por esta parte, case la sentencia recurrida y dicte otra más ajustada a derecho, resolviendo de conformidad con lo solicitado en nuestro escrito de contestación a las demandas.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don Emilio García Fernández, en nombre de Doña Soledad , para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia en la que, desestimando el presente recurso, se confirme íntegramente la sentencia dictada por el T.S.J. de Castilla y León, en Burgos, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo se señaló el 27 de enero de 2.004, en que así tuvo lugar.
Doña Soledad interpuso recurso contencioso-administrativo número 419/96 contra acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cebreros de 17 de enero de 1.996 en el que se resolvió respecto a las alegaciones y peticiones realizadas sobre irregularidades en el funcionamiento y licencias del Tanatorio de Cebreros. Promovió asimismo recurso contencioso- administrativo número 1.284/96 contra acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cebreros de 25 de julio de 1.996 por el que se resolvió sobre las alegaciones verificadas en la concesión de la licencia del mencionado Tanatorio de Cebreros.
Acumulados ambos recursos, la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó sentencia el 20 de junio de 1.998, por la que estimó parcialmente dichos recursos, anulando las resoluciones impugnadas, y declarando la nulidad de todo el procedimiento seguido para la concesión de terrenos y del procedimiento de concesión de licencia de obras, declarando en concreto la nulidad del acuerdo de la Comisión de Gobierno de 6 de marzo de 1.991, del contrato de arrendamiento suscrito entre el Ayuntamiento de Cebreros y Don Arturo el 4 de noviembre de 1.991, de los acuerdos otorgando licencias de obras a Don Arturo de fechas 30 de octubre de 1.991, 26 de febrero de 1.992, 1 de septiembre de 1.993 y 19 de diciembre de 1.994, así como la nulidad del acuerdo de 30 de octubre de 1.991, concediendo licencia de actividad para Tanatorio Velatorio, acordándose en consecuencia la clausura de la actividad desarrollada en el Tanatorio Velatorio de Don Arturo ; y desestimando los recursos acumulados en cuanto a la pretensión de que se incoen los correspondientes expedientes sancionadores.
Contra la referida sentencia Don Arturo ha deducido el presente recurso de casación, al que se opone Doña Soledad , habiéndose declarado desierto el recurso preparado por el Ayuntamiento de Cebreros.
El recurso de casación se funda en cuatro motivos, todos ellos amparados en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.).
El primer motivo alega infracción, por aplicación indebida, del artículo 79.3 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, según el cual, son bienes de dominio público los destinados al uso o servicio público. A juicio de la parte recurrente en casación el terreno objeto de cesión para el establecimiento del Tanatorio Velatorio se considera por la sentencia de instancia como bien de dominio público por estar destinado a matadero, por el solo hecho de denominarse Matadero Viejo, cuando lo cierto es que dicho solar fue antiguamente un matadero municipal, hoy solar, y al tratarse de un inmueble que no se halla destinado a servicio público alguno desde hace muchos años no puede ser calificado como bien de dominio público.
Estas afirmaciones de la parte recurrente en casación no pueden ser aceptadas, ya que la sentencia de instancia, apreciando los datos de hecho incorporados a las actuaciones, expresa que en ningún momento ha quedado acreditado en autos el estado de conservación del matadero, ni su deterioro o depreciación; cuestión ésta que debió ser objeto de prueba por la parte demandada, quien ni siquiera ha remitido en período probatorio la documental interesada por la parte actora y admitida por esta Sala, por lo que, a falta de prueba oportuna sobre este extremo, procede concluir que el supuesto de hecho no es incardinable en lo previsto en el artículo 7.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1.372/1.986, de 13 de junio (RBEL). Es decir, la sentencia de instancia no solo califica el terreno en cuestión como bien de dominio público a tenor de lo preceptuado en el artículo 2 del RBEL y, concretamente, como bien de servicio público, al estar destinado al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, refiriéndose el artículo 4 del citado texto reglamentario a los mataderos como bienes de servicio público; sino que añade que no ha existido prueba alguna que permita calificarlo como efectos no utilizables, según lo prevenido en el artículo 7 del RBEL, por su deterioro, depreciación o deficiente estado de conservación.
Debemos ratificar estas acertadas afirmaciones de la sentencia de instancia. Los bienes de dominio público, y como tal se clasifican los mataderos, están dotados de una protección jurídica especial, precisamente por su naturaleza de tales. Ello determina que no pueda alterarse su calificación jurídica sin la instrucción de un expediente, que exige acreditar la oportunidad y legalidad del cambio de clasificación, practicar una información pública y adoptar un acuerdo expreso con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, según el artículo 8 del RBEL, no admitiéndose la desafectación tácita. También estos razonamientos se encuentran desarrollados por la sentencia que se impugna.
Finalmente debemos destacar que el Ayuntamiento de Cebreros, al contestar a las demandas formuladas por Doña Soledad mediante escrito presentado en la Sala de instancia el 6 de marzo de 1.997, manifiesta que, siendo cierto que nos encontramos ante un bien público, en la fecha de la solicitud del arrendamiento no estaba destinado directamente a fin público alguno, (página 15 del escrito de contestación). Esto es, se reconoce por el Ayuntamiento que el terreno constituye un bien de dominio público, y aunque se alega que no estaba destinado directamente a un fin público en la fecha del arrendamiento, dicha alegación no destruye su calificación jurídica y le priva de la especial protección a que tales bienes son acreedores, pues, como hemos dicho, para ello se requiere un expediente que ha de concluir con una decisión que altere la repetida calificación, expediente que desde luego no se ha instruido en el caso examinado.
El bien ha de calificarse como de dominio público y el motivo de casación debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación alega infracción, por no aplicación, del artículo 6.1 del RBEL, que define los bienes patrimoniales de las Entidades Locales como aquellos que no están destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad, manteniendo que los terrenos arrendados a Don Arturo deben calificarse como bienes patrimoniales, al no estar destinados a un servicio público.
El motivo debe ser desestimado por las razones expresadas en el anterior fundamento de derecho, ya que el terreno en cuestión, como hemos razonado, debe calificarse como bien de dominio público, lo que impide que pueda ser considerado como patrimonial del Municipio.
El tercer motivo de casación alega infracción, por aplicación indebida, del artículo 81.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que dispone que la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades Locales requiere expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad. Don Arturo defiende que lo que realmente ha sucedido es que el terreno arrendado se ha destinado a otro servicio público, el de Tanatorio- Velatorio y depósito de cadáveres, por lo que su calificación jurídica no ha variado, siendo innecesaria la tramitación de un expediente de desafectación.
En primer lugar nada acredita, ni el Ayuntamiento de Cebreros lo ha considerado así, que la finalidad principal del arrendamiento, la instalación de una empresa de Tanatorio-Velatorio, constituya un servicio público municipal, constituyendo la actividad de depósito municipal y judicial de cadáveres una actividad accesoria que se instrumenta como contraprestación al arrendamiento del terreno en la cláusula segunda del contrato suscrito el 4 de noviembre de 1.991. El Ayuntamiento no ha adoptado acuerdo alguno destinando los terrenos objeto del litigio a un servicio municipal. Los terrenos de dominio público que se destinen a un uso privativo, como es la instalación de un servicio público explotado por una empresa particular, deben ser objeto de la oportuna concesión (artículo 78.1 del RBEL), concesión a la que es aplicable el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955, como señala el artículo 74.2 del RBEL, y que debe verificarse por un procedimiento estrictamente reglado, siendo nulas las concesiones que se otorgaren sin ajustarse a las formalidades establecidas (artículo 116.1 del Reglamento de Servicios). El Ayuntamiento de Cebreros utilizó para la explotación del terreno el sistema de contrato de arrendamiento, que es aplicable a los bienes patrimoniales, conforme al artículo 92.1 del RBEL, por lo que dió a dicho terreno el tratamiento jurídico de un bien patrimonial, sin previo expediente de alteración de su calificación jurídica ni aprobación de la instalación y prestación de servicio público alguno.
No puede pues admitirse que haya tenido lugar una mutación demanial, por cambio de afectación del terreno a un servicio público distinto del que cumplía, mutación que también abría requerido un acuerdo expreso al respecto.
El motivo debe ser desestimado.
El cuarto motivo de casación alega infracción, por aplicación indebida, del ya citado artículo 81.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, manteniendo que la desafectación del terreno destinado a un servicio público, que era necesaria para poder arrendarlo, se ha producido con el acuerdo adoptado por unanimidad del Pleno del Ayuntamiento de Cebreros de 6 de marzo de 1.991, por el que se acordaba su cesión, complementado con la correspondiente publicación de edictos.
El motivo debe ser desestimado. Basta examinar el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cebreros de 6 de marzo de 1.991 para obtener la conclusión de que mediante él no se ha querido aprobar desafectación, cambio de calificación jurídica o mutación demanial alguna. El acuerdo se limita a decidir alquilar a Don Arturo un solar con destino al establecimiento de Tanatorio Velatorio, fijando las contraprestaciones que se satisfarán por el arrendamiento. No existe la menor referencia a desafectación alguna, ni, en cuanto se refiere al cambio de calificación jurídica del terreno, que era indispensable para poder arrendarlo, (al tratarse de un bien de dominio público) se ha justificado debidamente la oportunidad y legalidad de la alteración, se ha promovido información pública sobre dicho extremo concreto y se ha adoptado decisión expresa y específica en dicho sentido, requisitos todos exigidos por el artículo 8 del RBEL.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación e imponer las costas al recurrente (artículo 102.3 de la L.J.).
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Don Arturo contra la sentencia dictada el 20 de junio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en los recursos acumulados 419 y 1.284 de 1.996; e imponemos al recurrente el pago de las costas causadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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