La resolución de conflictos derivados de un convenio interadministrativo local
| Autor | Carlos González-Antón Álvarez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León |
A pesar de la voluntad inicial de las partes de crear unas relaciones interadministrativas basadas en los principios de lealtad institucional y de colaboración, en muchas ocasiones diversas circunstancias trastocan estas buenas intenciones y se produce un conflicto durante la vida del convenio. La interpretación de los convenios interadministrativos locales, su cumplimiento y la propia resolución puede suscitar conflictos entre las partes que, al ser Administraciones públicas, ofrece peculiaridades jurídicas dignas de estudio aunque la doctrina no le ha prestado mucha atención, salvo las monografías sobre convenios entre Administraciones públicas en general en que se ha apoyado este estudio575. La existencia del conflicto pone en cuestión la aplicación al caso del principio de colaboración interadministrativa y el de lealtad institucional, pues, por regla general, si existe esa colisión de intereses sin resolver será por la ausencia de esa colaboración. Por otro lado, ya que los convenios interadministrativos locales tienden a la satisfacción de un interés público, los conflictos en la aplicación de los mismos supondrán siempre una traba en la consecución de las finalidades públicas perseguidas y con ello también se arriesga el cumplimiento del principio de eficacia al que están sometidas todas las Administraciones públicas 576.
La búsqueda de una resolución rápida de los conflictos derivados de los convenios y respetuosa de la legalidad y los principios administrativos se convierte así en una exigencia directamente exigida por nuestra Constitución. Los métodos o procedimientos de resolución pueden ser extrajudiciales o encomendados a los órganos de la Jurisdicción contencioso-administrativa. La posibilidad de que sea el Tribunal Constitucional el que tenga que resolver un conflicto derivado de un convenio interadministrativo local es remota en los convenios horizontales; y en los verticales en los que participe el Estado o una Comunidad Autónoma se vehiculizaría a través de un conflicto de competencias, si se dan los requisitos exigidos.
La opción más razonable para lograr una solución es que los órganos administrativos de cada una de las entidades implicadas en el conflicto encargados del seguimiento del convenio realicen las negociaciones necesarias para poner fin al conflicto. Si no existe un procedimiento previsto para estos contactos, se podrán realizar según libremente acuerden las partes. Sin embargo, dependiendo del grado de formalización del conflicto, los resultados de la negociación tendrán que instrumentalizarse en mayor o menor medida. Es probable que haya que revocar algún acto o incluso proceder a la modificación de alguna cláusula de convenio. En este último caso, como ya he señalado, la modificación debe tener los mismos requisitos rituarios que la propia suscripción.
Las Administraciones que suscriben un convenio pueden acordar la creación de un órgano mixto de vigilancia y control, que puede estar encargado de la resolución de los conflictos. Esta es una facultad que prevé genéricamente el artículo 6.3 de la LRJPAC con unos contornos muy poco definidos, ya que nada más señala sobre composición, funcionamiento, resoluciones y recursos contra las mismas. Habrá que estar a lo que se determine en el convenio, aplicando supletoriamente, las normas y principios de Derecho administrativo.
La actividad convencional de las Administraciones públicas ha sido considerada por la doctrina como un ámbito idóneo para aplicar la técnica arbitral como medio para resolver los conflictos que puedan surgir entre las partes577. Como ha señalado MARTÍN HUERTA, hay una serie de argumentos que aconsejan el arbitraje, como la posición de igualdad de las partes, la dificultad en la exigibilidad judicial de los compromisos, o los problemas que puede suscitar la valoración de las circunstancias de hecho que han dado lugar al convenio578. Pero dicho arbitraje se debe ceñir a las circunstancias de hecho relativas al cumplimiento del convenio, nunca a las cuestiones de legalidad, que quedan fuera de la discrecionalidad administrativa. Un requisito del arbitraje es la sumisión voluntaria de todas las partes y puede estar previsto ya en las cláusulas del convenio 579.
Los convenios interadministrativos pueden provocar conflictos internos entre las partes que los han suscrito, pero también con terceras personas, ya sean públicas o privadas. Pueden surgir, por tanto, una multiplicidad de litigios entre sujetos de diversa naturaleza y posición en relación con el convenio; por distintos presupuestos y con distintas pretensiones. Ya que las partes son Administraciones públicas en la generalidad de los convenios, la jurisdicción competente para conocer de las reclamaciones contra ellas será la contencioso-administrativa. Sin embargo, las mayores especialidades se dan en los casos en los que los reclamantes son también entes públicos situados en un plano de igualdad. Aunque también pueden ser particulares los que reclamen alguna pretensión, ya sea como parte del convenio interadministrativo o como beneficiario externo. Repasemos brevemente las distintas posibilidades.
Desde la perspectiva de la competencia jurisdiccional, se debe tener en cuenta que el artículo 10 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, incluye dentro de las competencias de las salas de lo contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas: «Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma»580. Por tanto, englobaría los convenios entre entidades locales de una misma Comunidad Autónoma, o de una entidad local y su Administración Autonómica. Si interviene algún órgano de la Administración General del Estado, ya excedería la competencia del Tribunal Superior de Justicia. Los convenios con Administraciones no territoriales pueden plantear algún problema, sin embargo, todos ellos tienen más o menos establecido un territorio sobre el que ejercen competencias581. Los convenios con los Organismos de Cuenca, previstos en la Ley de Aguas, siempre que las cuencas sean intracomunitarias, será resueltos por la sala del Tribunal Superior de Justicia, ya que aquéllos son organismos autónomos582. El resto de los convenios interadministrativos están atribuidos a la sala de lo contencioso de la Audiencia Nacional, en virtud del artículo 11 de la LJCA. Los convenios de un ente local con otro de una Comunidad Autónoma distinta recaerían también en la competencia de la Audiencia Nacional.
¿Cuál es el órgano competente para la resolución de conflictos suscitados en la aplicación de convenios firmados con entes locales de otro Estado? Como tuvimos oportunidad de analizar más arriba en las líneas dedicadas a los convenios transfronterizos, ya que se va a aplicar un Derecho interno concreto, habrá que estar a lo establecido en el convenio y a los recursos que permita ese Derecho interno aplicable.
La más común de las relaciones conflictuales derivada de un convenio es la que enfrenta a dos Administraciones públicas. Cabe la posibilidad de que las dos sean parte del convenio, en cuyo caso, habrá que estar a las medidas previstas para la resolución de los conflictos, o puede que una de las entidades en litigio no sea parte, por lo que no estaría vinculada a las cláusulas del negocio convencional. ¿Qué normas rigen los conflictos entre las Administraciones derivados de un convenio interadministrativo? El precepto esencial es el artículo 44 de la LJCA 583, que regula los litigios entre Administraciones públicas584. Este precepto no alude a los convenios interadministrativos, pero no hay duda de que el «litigio» puede fundamentarse en un convenio interadministrativo ya suscrito, o incluso, en la negativa a suscribir un convenio interadministrativo 585, cuando exista obligación real de celebrarlo. Hay que advertir una vez más que el conflicto puede surgir entre Administraciones públicas que son parte de ese convenio o con terceros entes públicos que entienden que el mencionado convenio o los actos que derivan de él son contrarios al ordenamiento jurídico. Esta novedosa norma, que cuenta con el precedente de los conflictos en ámbito local 586, se ajusta perfectamente con las cualidades de los sujetos en conflicto, Administraciones públicas, dotadas de autonomía y que deben «servir con objetividad los intereses generales», situadas, por tanto, en un plano de igualdad.
Este artículo 44 LJCA suprime el recurso administrativo en los conflictos interadministrativos, lo que permite acudir directamente a la Jurisdicción contencioso-administrativa en busca de su tutela587. Sin embargo, prevé un requerimiento potestativo para que la Administración requerida «derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada». El plazo para realizar el requerimiento es de dos meses a contar desde la publicación de la disposición...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba