Los derechos estatutarios en el sistema constitucional español: caracterización y consecuencias
| Autor | Juan Carlos Gavara de Cara; Marcel Mateu Vilaseca; Francesc Valles Vives |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional Universitat Autònoma de Barcelona; Profesor de Derecho Constitucional Universitat Oberta de Catalunya; Profesor de Derecho Constitucional Universitat Autònoma de Barcelona |
| Páginas | 19-53 |
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Los nuevos Estatutos de Autonomía contienen una amplia declaración de derechos, deberes y principios rectores, que contrasta con los antiguos Estatutos en los que apenas se hacía una escasa referencia a la materia de derechos. En el pasado se utilizó la técnica de la remisión a la Constitución para determinar el alcance de las competencias de los respectivos entes territoriales, es decir, no era objeto de una regulación específica, sino que cualquier deducción de contenido o implicación para las políticas públicas debía de realizarse a partir de títulos competenciales concretos, de modo que se remitía cualquier creación o articulación de derechos en el ámbito autonómico a su previa concreción a través de la ley autonómica. La novedad de incluir esta regulación de derechos se inició en el Estatuto de la Comunidad Valenciana sin profundizar excesivamente, pero en el Page 20 Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) se estructuran de forma completa. La regulación estatutaria catalana ha sido seguida en la reforma de otros Estatutos de Autonomía, hecho que ha conllevado a plantear el tema, sobre todo desde una perspectiva doctrinal, de si un Estatuto de Autonomía es un acto normativo adecuado para contener una declaración de derechos y deberes.
En este sentido, la reciente STC 247/2007 permite deducir que nada impide que un Estatuto regule un catálogo de derechos y deberes1, ya que no está prohibido por la Constitución, ni ésta impide la colaboración autonómica con la finalidad de realizar una regulación complementaria, sino que, al contrario, en ocasiones algunos títulos competenciales exigen que las Comunidades Autónomas ejerzan competencias interrelacionadas con la materia derechos, incluso posibilitando su creación, articulación y desarrollo. En la citada sentencia, el Tribunal ha afirmado claramente «la posibilidad de que los Estatutos contengan enunciados de verdaderos derechos públicos subjetivos dotados de eficacia jurídica directa en los ámbitos concretos en los que la propia Constitución abre tal posibilidad en algunos de sus preceptos»2. El Estado tiene la competencia para garantizar una homogeneidad básica en materia de derechos, pero no significa que las Comunidades Autónomas no puedan incidir con regulaciones propias y, en consecuencia, pueden introducir grados diversos de heterogeneidad en materia de derechos a partir de los distintos títulos competenciales3. Las Comunidades Autónomas, por lo tanto, en la medida en que ejerzan sus competencias tienen capacidad para regular los derechos y deberes previstos en la Constitución y, en su caso, para regular nuevos derechos que no estén previstos siempre que sean deducibles de los distintos títulos competenciales. La competencia sobre la competencia de derechos, en principio, pertenece al poder constituyente, que puede articularla con el contenido que considere idóneo, incluso especificando reglas abiertas, susceptibles de ser interpretadas, implementadas y desarrolladas por los diversos poderes públicos, o bien permitir que se determine su alcance en función de distintos títulos competenciales específicos.
En cualquier caso, la regulación de una declaración de derechos en los Estatutos implica que se pueda contrastar con principios básicos constitucionales y superar un examen de compatibilidad constitucional. Por estos motivos, no es extraño, en la medida que regular derechos en los Estatutos puede suponer un tratamiento diferenciado entre Comunidades Autónomas, que el primer y básico Page 21 contraste se realice en base al principio de igualdad4. El Tribunal también plantea en la mencionada sentencia la necesidad de determinar «si el principio de igualdad, que se proyecta en la esfera de la ciudadanía, constituye un límite infranqueable para que los Estatutos de Autonomía contengan declaraciones o enunciados de derechos por conllevar la vulneración de los arts. 139.1 y 149.1.1 CE», afirmando que «es inherente a nuestro sistema constitucional que, como consecuencia del ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias exclusivas o de desarrollo legislativo, los ciudadanos residentes en los distintos territorios autonómicos puedan estar sometidos a regímenes jurídicos diferenciados en las áreas materiales correspondientes a dichas competencias y, consecuentemente, tengan diferentes derechos en esas áreas» y, por lo tanto, es admisible deducir que «el art. 139.1 CE no contempla una uniformidad absoluta del régimen de los derechos constitucionales en todo el territorio nacional, sino un principio de igualdad sustancial susceptible de modulaciones diferenciadas en mayor o menor grado en las Comunidades Autónomas, según el tipo de derecho de que se trate y el reparto competencial en la materia implicada»5, de modo que el principio de igualdad no constituye un límite infranqueable para que los Estatutos de Autonomía contengan declaraciones o enunciados de derechos. El art. 139.1 CE no impide al legislador ordinario de las Comunidades Autónomas la regulación de determinados principios o enunciados que atribuyan verdaderos derechos subjetivos a los correspondientes ciudadanos. De modo que los Estatutos serán la concreta fuente constitucionalmente prevista para dotar de sentido y alcance material a la declaración de derechos incluida dentro del marco de la Constitución. Estas regulaciones estatutarias, llamadas constitucionalmente a producir una vinculación directa de los poderes públicos de la Comunidad, pueden generar también verdaderos derechos públicos subjetivos6, pero tal como señala el Tribunal necesariamente se deben tratar de los derechos que se vinculen a la organización de las instituciones autonómicas (derecho de acceso a cargos representativos autonómicos y garantías vinculadas al mismo o los derechos vinculados a la cooficialidad lingüística)7. Page 22
En materia de derechos fundamentales hay que tener en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha sostenido que el legislador autonómico tiene que respetar, por un lado, la legislación orgánica de acuerdo con el art. 81 CE y, por otro, el estándar mínimo de garantía de la igualdad de todos los ciudadanos españoles según establecen los art. 139.1 CE y art. 149.1.1 CE, constituyendo en la práctica ambos supuestos límites para el legislador autonómico. Desde otra perspectiva, de conformidad con el art. 53 CE, los derechos contenidos en el título I de la Constitución tienen una reserva de ley, que es orgánica en el caso del desarrollo de los «derechos fundamentales y de las libertades públicas» de la sección 1ª del capítulo II CE (art. 15-29 CE), pero que es susceptible de cambiar, pudiendo ser una ley ordinaria estatal o una ley autonómica en los casos de la sección 2a del capítulo II CE o en el caso del capítulo III del título I CE, según los criterios del reparto competencial. En el supuesto de la regulación de los derechos fundamentales de la sección 1a del capítulo II, sólo podrán ser desarrollados directamente por ley orgánica, aunque eso no quiere decir que las Comunidades Autónomas no puedan adoptar una regulación de desarrollo normativo, pero respetando los contenidos de la ley orgánica estatal que actuaría como normativa básica del correspondiente título competencial (por ejemplo, educación o asociaciones).
El art. 149.1.1 CE atribuye al Estado competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Este precepto, que no ha sido un ejemplo de claridad y precisión en la concreción de su sentido y significado8, no supone una delimitación del alcance del art. 139 CE, ya que esta disposición ha sido interpretada en el sentido de garantizar la aplicación del principio de igualdad en el seno de cada ordenamiento autonómico en concreto9, mientras que el art. 149.1.1 CE atribuye al Estado una competencia para garantizar en todas las Comunidades Autónomas un mínimo de igualdad formal en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, no tratándose, en consecuencia, de un supuesto de aplicación del principio de igualdad como derecho fundamental específico, sino una atribución de competencias para garantizar que en la materia genérica de derechos y deberes constitucionales, rija una normativa común sin diferencias en el alcance territorial. En principio, la doctrina considera que es aplicable a todos los derechos establecidos Page 23 en el capítulo 2º del Título I de la Constitución10. La necesidad de regular derechos fundamentales mediante ley orgánica como instrumento normativo formal imposibilita la intervención de una autoridad distinta que las Cortes Generales. Sin embargo, se debe remarcar que el ámbito material del art. 149.1.1 CE son los derechos constitucionales en sentido estricto y los deberes básicos11, por lo que, en principio, no se debe proyectar a los derechos, principios o directrices estatutarios en sentido estricto, es decir, sobre los derechos estatutarios que no reproduzcan los constitucionales12.
El sentido del término de condiciones básicas no alude a las competencias legislativas compartidas o concurrentes, sino a la regulación de los aspectos mínimos, esenciales y básicos de dichos derechos fundamentales13, lo que implícitamente implica admitir que determinados derechos fundamentales tiene incidencia en títulos competenciales autonómicos14. En consecuencia, el art. 149.1.1 CE no podrá nunca ser utilizado como un...
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