Derecho de la Unión Europea y juicio de constitucionalidad: la práctica de los Tribunales Constitucionales europeos
| Autor | Xabier Arzoz Santisteban |
| Páginas | 41-66 |
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Los derechos fundamentales constituyen una de las señas de identidad del Derecho público alemán: ocupan un lugar central en la formación de los juristas, impregnan la actividad jurisdiccional y son objeto de abundantes y sofisticados estudios jurídicos101. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán en materia de derechos fundamentales ha contribuido a reforzar su impacto tanto en el proceso político como en la vida cotidiana de los ciudadanos102. Por ello, no debe sorprender que la forma y el nivel de protección de los derechos fundamentales en el seno de la Unión Europea haya sido una cuestión sumamente importante para el Derecho público alemán, a la que se han dedicado numerosos trabajos desde los años sesenta del siglo pasado. Como es conocido, la posición de la jurisdicción constitucional se articuló de la mano de la saga jurisprudencial «Solange».
La primera Sentencia Solange fue adoptada en 1974. La premisa insoslayable era que el particular tenía que ser protegido frente al poder público, con independencia de que este fuera ejercido por las autoridades estatales o, tras la transferencia de competencias vía tratados constitutivos, por las autoridades supranacionales. Entonces las Comunidades Europeas no tenían un catálogo escrito de derechos fundamentales ni un elenco jurisprudencial de derechos que cumpliera una función similar. Por ello, el Tribunal Constitucional Federal no tenía más opción que declarar la aplicabilidad de los derechos fundamentales alemanes. Pero contemplaba, e incluso parecía auspiciar, que las
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Comunidades Europeas se dotaran en algún momento de su propio catálogo formal o informal de derechos fundamentales; mientras tanto («Solange»), y de forma subsidiaria, el ordenamiento constitucional proporcionaría la debida protección a los particulares.
Doce años más tarde, en 1986, se aprobó la segunda Sentencia Solange (Solange II)103. En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional Federal alemán declaró lo siguiente:
A la vista de esta evolución hay que declarar que, en tanto que las Comunidades Europeas, en particular la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, garanticen de manera general una protección efectiva de los derechos fundamentales frente al poder soberano de las Comunidades, que ha de considerarse equivalente en lo esencial a la protección de los derechos fundamentales incondicionalmente ofrecida por la Ley Fundamental, toda vez que garantiza con carácter general el contenido esencial de los derechos fundamentales, el Bundes-verfassungsgericht no ejercerá en lo sucesivo su competencia jurisdiccional en materia de aplicación del Derecho comunitario derivado que se alegue como fundamento de una conducta de los órganos jurisdiccionales o de las autoridades en el ámbito de soberanía de la República Federal de Alemania, y en consecuencia no revisará dicho Derecho derivado a la luz de los derechos fundamentales de la Ley Fundamental; por consiguiente, las correspondientes remisiones en virtud del apartado 1 del artículo 100 de la LF son inadmisibles.
Con la Sentencia Solange II, el Tribunal Constitucional invirtió los términos: en tanto en cuanto el ordenamiento comunitario (en particular, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia) garantice de manera general una protección equivalente a la derivada del ordenamiento constitucional alemán, el Tribunal Constitucional Federal renunciará a aplicar los derechos fundamentales alemanes a los actos del Derecho derivado. Este es el punto de partida de una jurisprudencia que se ha mantenido de forma coherente hasta hoy, confirmada y completada en sentencias posteriores104. Así, en la Sentencia sobre el Tratado
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de Maastricht, el TCF reconoce que los actos de un poder público especial de una organización supranacional, emanado de la soberanía de los Estados miembros, afectan a los titulares de los derechos fundamentales en Alemania. y que ello incide en las garantías de la Ley Fundamental y las funciones del Tribunal Constitucional Federal, las cuales tienen por objeto la protección de los derechos fundamentales en Alemania, no solo frente a órganos estatales alemanes. Asimismo, señala que el TCF garantiza mediante sus competencias que se asegure de modo general una protección eficaz de los derechos fundamentales para los habitantes de Alemania, incluso frente a la soberanía de las Comunidades, y que esta protección debe observarse en lo esencial, puesto que la protección de los derechos fundamentales que exige inexcusablemente la Ley Fundamental garantiza de forma general el contenido esencial de los derechos fundamentales. Con todo, afirma que desea ejercer su jurisdicción sobre la aplicabilidad del Derecho comunitario derivado en Alemania en una «relación de cooperación» con el TJCE, por cuanto este último garantiza la protección de los derechos fundamentales en cada caso particular para la totalidad del territorio de la Comunidad y, por ello, el Tribunal Constitucional Federal puede limitarse a garantizar de manera general un nivel de derechos fundamentales irrenunciable105.
A la jurisprudencia constitucional alemana se le ha reprochado ambigüedad y falta de solidez dogmática en relación con la posible justificación de la extensión de la validez de los derechos fundamentales alemanes a la Unión Europea y de la prolongación de la jurisdicción del Tribunal Constitucional Federal para enjuiciar actos que no provienen de un poder público alemán constituido por la Ley Fundamental. Ahora bien, la introducción, con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht, en el art. 23.1 LF de una explícita cláusula de garan-
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tía de la equivalencia iusfundamental en lo esencial entre el nivel de protección europeo y el alemán106 debe significar precisamente la renuncia constitucional expresa a la pretendida extensión de la validez de los derechos fundamentales alemanes a los actos de la Unión Europea y a la pretendida prolongación de jurisdicción del Tribunal Constitucional Federal alemán para controlar actos que provienen de un poder público alemán107.
Las ideas básicas de esta jurisprudencia sobre el ámbito y el parámetro de control que le corresponde al TCF, construida con el asentimiento de la doctrina mayoritaria, son las siguientes:
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Aunque la jurisprudencia no excluye en principio un recurso al derecho constitucional alemán en la aplicación del Derecho de la Unión, resulta notorio que, en la práctica, los derechos fundamentales alemanes no se aplican a los actos y las normas de Derecho de la Unión, pues en principio al Tribunal Constitucional Federal alemán no le corresponde decidir sobre la validez del Derecho de la Unión, al no tratarse de actos de un poder público alemán108.
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Las medidas restrictivas de la libertad adoptadas por las autoridades internas que se fundamentan exclusivamente en el Derecho de la Unión solo pueden ser enjuiciadas por el Tribunal de Justicia con arreglo a los derechos fundamentales reconocidos en dicho ordenamiento. Si no hay margen de dis-crecionalidad legislativa a la hora de incorporar una norma europea al ordenamiento interno, no operan los derechos fundamentales nacionales. El control de validez de la norma interna de transposición no es posible de forma autónoma: un problema de validez de la norma interna de transposición suscita inexorablemente el de la norma europea, que no puede ser resuelto por los órganos jurisdiccionales internos.
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El Tribunal Constitucional Federal controla plenamente los actos y normas puramente internos, esto es, los que no se dictan para la ejecución del Derecho de la Unión o en el ámbito de aplicación de este. En cambio, el control pleno de constitucionalidad de normas queda limitado en los casos en que una disposición esté relacionada con el Derecho de la Unión. Los derechos fundamentales reconocidos por la Ley Fundamental de Bonn son plenamente vigentes y aplicables al margen de maniobra que se reconoce a las autoridades internas a la hora de transponer o ejecutar una norma europea. En consecuencia, el Tribunal Constitucional Federal ejerce su competencia para velar por el estricto respeto de dichos derechos por las autoridades internas en ese concreto espacio normativo reconocido a los Estados miembros. No se trata de una distinción retórica. En los últimos años el Tribunal Constitucional Federal ha aplicado con rigor su canon de constitucionalidad al citado margen de maniobra, controlando las opciones normativas del legislador alemán que no vienen predeterminadas por el Derecho de la Unión109. Para ello ha interpretado por sí mismo el alcance del margen de maniobra estatal, adelantándose incluso en el
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tiempo al control del Tribunal de Justicia sobre la correspondiente directiva110. El Tribunal Constitucional checo ha seguido el mismo camino111.
La doctrina del margen de maniobra (o de la discrecionalidad para configurar las medidas nacionales de ejecución) tiene también importancia a la hora de delimitar la relación entre el planteamiento de la cuestión prejudicial y la cuestión de inconstitucionalidad. En la Sentencia de 4 de octubre de...
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