El derecho a la seguridad alimentaria como derecho a la información: el sistema de alerta y sus implicaciones procedimentales

AutorÁngel Menéndez Rexach
Páginas87-142

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Cuidar de que los comestibles y todos los artículos de consumos sean de buena calidad, de que sean sanos, de que no estén adulterados ni corrompidos, de que se den bien pesados o medidos, de que no haya monopolios, y de que en circunstancias críticas no falte el surtido de los ar tículos más indispensables a la vida, he aquí en resumen el deber de una buena Administración respecto a

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esta importante materia; deber que corresponde más principalmente a la auto-ridad municipal, como encargada que está en general de todos los ramos de policía urbana en sus respectivos pueblos, y en particular también del de mercados y abastos.

Las bebidas y comestibles de mala calidad o que se hallen en estado de descomposición o corrupción, o maleados o adulterados por descuido o por mala fe de los expendedores, llevados del deseo de aumentar codiciosamente sus ganancias, pueden causar funestísimos males en las familias y comprometer altamente la salud pública. Por eso es un deber sagrado e imperioso de la autoridad municipal establecer las reglas u ordenanzas convenientes para que el pan, el vino, las carnes, los pescados y todos los demás artículos que sirven al alimento del hombre solo se expendan al público con todas las condiciones de salubridad apetecibles, y velar constantemente para su exacto cumplimiento, decomisando e inutilizando los que no sean sanos o puedan ser dañosos y castigando la mala fe de los expendedores con las penas que se establecen en el Código penal, o con las señaladas para cada caso en las referidas ordenanzas, con sujeción al mismo. Para que las reglas que se adopten sean acertadas y bastantes a llenar el objeto que deben proponerse, conviene tener en cuenta las diversas causas que influyen en la alteración de los alimentos o en que estos no sean sanos

(M. Martínez alCuBilla, Diccionario de la Administración Española, 3.ª ed., Madrid, 1877, t. I, voz «Abastos», pp. 33-34).

I El derecho a la seguridad alimentaria en el marco del derecho a la alimentación y el derecho a la protección de la salud

El deber del Estado de velar por el bienestar de las personas tiene sus raíces en la época de la Ilustración1. En España, Carlos III dispuso que «los Corregidores y Justicias visitarán con frecuencia las plazas, tiendas y demás oficinas de trato y comercio y abastos públicos, a fin de que no se hagan fraudes en los pesos y medidas, ni en la calidad de los géneros que se venden»2. Medio siglo después, la Instrucción a los Subdelegados de Fomento (RD 30 de noviembre de 1833) subrayó la necesidad de que los Ayuntamientos provean los medios de alimentarse bien como un remedio para evitar las epidemias3. La larga cita de alCuBilla que intro-

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duce este trabajo contiene todo un programa político de salud alimentaria, que sorprende por su modernidad. No obstante, al comenzar la reseña de las disposiciones vigentes, el ilustre compilador señala su insuficiencia para llenar «el inmenso vacío que ofrece nuestra legislación administrativa sobre este importantísimo punto de su competencia» (ibid., p. 35). Hoy podemos decir que es también inmenso el avance realizado desde entonces, gracias a la mejora de los conocimientos y de las técnicas de producción, manejo y conservación de los alimentos, así como por la existencia de unas estructuras administrativas encargadas de supervisar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

No es objeto de este trabajo reconstruir la historia de la legislación española en esta materia. Se limita a poner de relieve que la preocupación es antigua y los remedios, también. Las posibilidades de aplicarlos se han reforzado sustancialmente gracias al avance del conocimiento científico y técnico, pero también han aparecido nuevos riesgos derivados de la multiplicación de los intercambios y, en definitiva, de la globalización de la economía. El resultado ha sido la acentuación de las demandas sociales para exigir de los poderes públicos una intervención activa que garantice la calidad e inocuidad de los alimentos.

En el ámbito jurídico, la respuesta ha sido la consideración de la seguridad alimentaria como un derecho de los ciudadanos a disponer de alimentos inocuos y aptos para su consumo. Así configurado, es claro que forma parte del derecho a la alimentación, que fue reconocido por la Declaración Universal Derechos Humanos de 1948 como parte del derecho a un nivel de vida adecuado (art. 25.1)4. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, reiteró el reconocimiento del derecho a una alimentación adecuada y afirmó «el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre» (art. 11.2). Este último derecho implica la garantía de un umbral mínimo diario de nutrición para evitar el hambre (food security), mientras que el derecho a una alimentación adecuada va más allá en cuanto trata de asegurar la calidad e inocuidad de los alimentos (food safety). En esta línea, el propio artículo impone a los Estados firmantes la obligación de adoptar, individualmente y en cooperación, las medidas necesarias para «mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la

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explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales»5. El artículo impone también a las partes del Pacto la obligación de «asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan». Este mandato se dirige más bien a la otra vertiente del derecho: la garantía de protección frente al hambre.

El derecho a la seguridad alimentaria es, pues, parte integrante del derecho a una alimentación adecuada. Sus elementos esenciales se encuentran en la primera de las obligaciones que el art. 11 del Pacto de 1966 impone a los Estados: la utilización de los conocimientos científicos y técnicos para la mejora de la producción de alimentos y la información a los consumidores sobre los riesgos existentes o que puedan surgir. Como tendremos ocasión de comprobar, este derecho es, en sustancia, un derecho a la información. Como tal, es manifestación concreta, en el ámbito de la alimentación, del derecho de información que los ciudadanos ostentan, en general, frente a los poderes públicos, en este caso, en su condición de consumidores de unos productos imprescindibles para la satisfacción de sus necesidades vitales.

Sin alimentación adecuada no hay vida saludable, ni siquiera vida en situaciones extremas de carencia o de nocividad de lo consumido. Por eso, el derecho a la seguridad alimentaria está íntimamente vinculado al derecho a la salud, aunque este último figure en otro artículo (el 12) del propio Pacto6. El Comité de supervisión del Pacto incluye la seguridad

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alimentaria en el contenido del derecho a la salud, que comprende, entre otros aspectos «el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada […] y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud»7. Según el citado Comité, el derecho a la salud y, por tanto, el derecho a una alimentación adecuada, incluye tres tipos de obligaciones para los Estados: respetar, proteger y hacer efectivo el derecho. La obligación de respetar implica no tomar medidas para impedir el acceso a los alimentos. La protección conlleva la garantía de que dicho acceso no sea impedido por terceros. La efectividad requiere la provisión de alimentos a quienes no pueden obtenerlos por sí8. De ahí que, entre las obligaciones básicas de los Estados el Comité incluya la de «asegurar el acceso a una alimentación esencial mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que nadie padezca hambre»9.

En el ámbito europeo el Libro Blanco sobre la Seguridad Alimentaria de 2000 consagró el enfoque global e integrado a lo largo de toda la cadena alimentaria, «de la granja a la mesa» (from farm to fork), que inspira la normativa comunitaria posterior y, en coherencia, el Derecho interno de los Estados. En España, la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición se basa en ese enfoque10 y reconoce el derecho a la seguridad alimentaria en el marco más amplio del derecho a la protección de la salud (art. 43 CE), configurándolo, en sustancia, como un derecho a la información y, en concreto, a co-

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nocer los riesgos potenciales de los alimentos, aunque también conlleva un mandato a los poderes públicos de dictar normas en la mate-ria, en cuanto aspecto fundamental de la salud pública, para proteger a las personas e inducir hábitos saludables, teniendo en cuenta todas las...

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