La privación del derecho por el Registro de la Propiedad: requisitos

AutorEnrique Rajoy Brey
CargoEx Secretario General del CINDER (2003-2010). Registrador de la Propiedad
Páginas251-291

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I Introducción
A) El conflicto entre el Derecho Público y Privado La propiedad in- mobiliaria

Uno de los equilibrios más difíciles de alcanzar en el mundo del Derecho es el que ha de darse en la resolución de los conflictos entre las normas de derecho público y privado, administrativo y civil principalmente. Los administrativistas suelen fundar la preferencia de las primeras en el diferente carácter de los intereses que unas y otras tutelan que, en un caso, sería el de la sociedad en su conjunto mientras que, en el segundo, se ceñiría al de algunos individuos concretos. Su argumentación ha sido contestada tanto por algunos constitucionalistas como por ciertos civilistas. Los primeros arguyen que el Estado nace de un contrato entre las personas y que, en virtud de las propias cláusulas de este acuerdo, ha quedado obligado a respetar sus derechos fundamentales y humanos de modo tal que ni siquiera el interés general constituiría una razón suficiente para vulnerarlos, salvo en el caso de que mediara una compensación proporcionada. De hecho, suelen razonar los representantes de esta tendencia, es difícil aducir ese interés cuando la tutela de los derechos de que hablamos constituye el motivo principal de la constitución del Estado Social y de Derecho, el bien (público) más importante. De otro modo, si fuera más allá de lo que el pacto le autoriza, se entendería que lo ha violado y, consecuentemente, los derechos de resistencia y de rebelión resurgirían. Por su parte, los civilistas acostumbran a destacar que las normas de derecho privado solo indirectamente tutelan los intereses particulares de los individuos. Más que la protección de estos, su finalidad sería la de conseguir la utilización más eficiente posible de los recursos, objetivo que, parece obvio, redunda en beneficio de todos. Que dicha optimización demande una distribución desigual de los beneficios no es un argumento en contra de tal afirmación, salvo para los utópicos que condenan el ser en la medida en que se aleje de lo que ellos mismos consideran que constituye el «deber ser» e identifican este con la igualdad material y, quizá y también, con la identidad de las personas. Sin embargo, la eficiencia no solo no está reñida, sino que más bien exige la presencia de una política de redistribución que, sin eliminar el incentivo preciso para que el esfuerzo, el riesgo y la probidad existan, permita que la igualdad de oportunidades sea una realidad al tiempo que se asista a los individuos que, por cualquier circunstancia, carezcan de los medios necesarios para garantizar su dignidad.

Por último no hay que perder de vista que, a pesar de la afirmación en contrario de algunos teóricos liberales, el interés general no equivale a la suma de los diferentes particulares. Ciñéndonos al ámbito de que hablamos, vemos que la seguridad jurídica es un bien público protegido por la Constitución Española (art. 9.3). Su vulneración no afecta pues al interés privado del titular

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del derecho tutelado en cada supuesto particular. Golpea más allá al corazón mismo del Estado de Derecho.

La regulación de la propiedad es, sin duda, una de las cuestiones en las que la tensión de que hablamos es más manifiesta1. Antes de la aparición del Estado moderno, del Estado institucional, el monopolio que los tres grandes estamentos (Iglesia, ejército y aristocracia) tenían sobre la tierra, el poder absoluto que este derecho les confería sobre ella, facilitó la proliferación de múltiples abusos que condujeron a la preconización de su desaparición2. El desarrollo del Estado Social y de Derecho propició la fragmentación de la propiedad, su utilización como activo económico y la participación de un gran de número de accionistas en las grandes sociedades. Se atemperó de este modo la extensión de estas teorías cuyo posterior fracaso práctico terminó de silenciar. Por su parte, el reconocimiento de su función social ha puesto fin a la concepción de la propiedad como un derecho que atribuye un monopolio de explotación y disfrute absolutos a su titular en perjuicio de los demás miembros de la comunidad hasta el punto de que, si el dueño decidiera destruirlos, estaría legitimado para ello. Hoy casi nadie discute tampoco que la propiedad privada favorece la optimización del aprovechamiento de un recurso tan escaso como la tierra3. La polémica se centra por un lado en precisar cuáles son los límites que han de imponerse a las facultades que la integran y, por otro, en determinar bajo qué condiciones y con qué requisitos es posible privar total o parcialmente de ella a su titular4.

La solución que se dé a estas cuestiones es importante porque no podemos olvidar que el derecho de propiedad constituye una garantía del ejercicio efectivo de los derechos fundamentales al tiempo que personifica la libertad de las personas para autores tan significativos como Locke o Hegel por lo que, según ellos, su privación por el Estado compromete el albedrío que define a aquellas. Al margen de los beneficios que aporta al bienestar general, estas notas explican su reiterado reconocimiento como derecho humano5. Así lo sancionaba ya el artículo 2 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 antecedente remoto del artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 que dice: «1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. 2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad», y del artículo 1 del Primer Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos de marzo de 1952, que reza textualmente: «Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas en la ley y los principios generales del derecho internacional. Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que los Estados poseen de dictar las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas».

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B) Privación y limitaciones de la propiedad

En materia de limitaciones del derecho de propiedad existe un consenso bastante amplio que entiende que aquellas derivadas de la ordenación urbanística o de la protección del medio ambiente no constituyen una privación y que, por tanto, en estos casos, el titular afectado carece de derecho a obtener una compensación. Hablamos de restricciones tales como las limitaciones6para edificar, para fijar el volumen y destino de las construcciones, para parcelar, para desecar humedales o usar las aguas de los manantiales que brotan en su terreno, para imponer determinadas servidumbres públicas, etc. Más difícil es concluir si ciertas leyes que imponen un uso único, concreto, determinado, al titular de un terreno pueden considerarse privación. R. Ellickson7formula la siguiente regla: «si una ley, aunque explote un valor de uso de la propiedad de alguien, no obstante deja abiertos al propietario sustancialmente todos los usos de la propiedad que él previamente había escogido, no ha tenido lugar una apropiación, una expropiación para darle un uso, y no debe concederse una compensación, ... En el extremo opuesto, si una ley limita de tal forma el campo de opciones de uso del propietario que únicamente dispone de un solo uso específico legalmente permitido para la propiedad en cuestión, el Estado, en realidad (a pesar de que el propietario continúe conservando la posesión y la propiedad pueda aún tener un valor) ha requisado o asumido el control de la propiedad, para dedicarla a un servicio dictado por él y debe abonarse una compensación». Entre una y otra hipótesis existe una pluralidad de posibilidades cuya resolución, a propósito de si constituyen o no una privación, corresponde a los Tribunales8. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por ejemplo en la sentencia Sporrong y Lonnröth, de 23 de septiembre de 1982, ha sostenido una interpretación amplia del concepto de privación de modo que no implica necesariamente una pérdida de la posesión ni del poder de disposición sobre el bien.

En cualquier caso, los textos citados contemplan la privación de la propiedad privada como una excepción. En el ámbito al que este trabajo se circunscribe (Europa), la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha ido puliendo los requisitos que han de concurrir para que pueda tener lugar9. La necesidad de su presencia en cualquier proceso de privación de la propiedad nos lleva a concluir, en sentido contrario, que la ausencia de uno de ellos deter-minará la declaración de nulidad de la resolución que la disponga. En síntesis tales requisitos son: que exista una ley que la prevea, que concurra una causa de utilidad pública que la justifique, que haya una proporcionalidad entre la decisión y el fin que se persigue, que se disponga por un órgano que se encuadre dentro de uno de los tres poderes que forman el Estado y que medie una indemnización que compense el daño causado10.

La expropiación constituye, sin duda, el mecanismo más común a través del que la privación de un derecho opera. De ahí la existencia de una amplia

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jurisprudencia y de trabajos doctrinales que...

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